滕修福：地方组织法第六次修正：乡镇人大一年必须要举行两次会议吗？

发布时间：2022-05-16 作者：滕修福

    朋友圈有人大工作者咨询：新修正的地方组织法规定，乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，是必须要举行两次吗？有人认为，“一般”就是通常，不是“必须”；有人则认为，乡镇人大一年两次会议，不能可有可无。
 


    朋友圈有人大工作者咨询：新修正的地方组织法规定，乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，是必须要举行两次吗？有人认为，“一般”就是通常，不是“必须”；有人则认为，乡镇人大一年两次会议，不能可有可无。

    笔者认为，“一般”虽不同于“必须”；但是，地方组织法修正后，非特殊情况，乡镇人大“一年两会”应依法常态化。

    从立法规范用词角度，“一般”的确不是“必须”。全国人大常委会法工委的《立法技术规范》关于“必须”的用词规范解释：“应当”与“必须”的含义没有实质区别，法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”；而关于“一般”一词的用词规范，《立法技术规范》没有解释。但是，可以得出这样的结论：属于“必须”履行的义务，立法用“应当”表述，而不是用“一般”表述。

    从词语本身意思角度，“一般”即非特殊。“一般”在上述语句中相当于通常、正常情况下的意思，其相对应的反义词应该是特殊、特别情况下的意思。因此，“一般”可以这样理解：非特殊、特别情况下，一般即应当（必须），不能可有可无。

    早在2015年6月22日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发【2015】18号）就明确要求：“乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次”。本次地方组织法第六次修正，在原兜底规定“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”的基础上，补充特别规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。”（第十四条第一款之规定）贯彻落实了中央18号文件精神。

    综上所述，乡镇人大“一年两会”入法，其立法本意即是：通常、正常情况下，乡镇人大每年要举行两次会议。笔者认为，之所以这样补充特别规定，主要是基于乡镇一级人大在闭会期间没有常设机关的特殊需要；乡镇一级人大“一年两会”制度，可以有效弥补乡镇一级人大闭会期间没有常设机关的不足。

    “一年两会”入法后，今后乡镇一级人大每年只开一次会议是否违法呢？笔者认为，特殊、特别情况下，并不违法；非特殊、特别情况下，有悖立法精神。因为，地方组织法有兜底条文规定“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”（第十四条第一款）这种特殊、特别的情况，应该是诸如突发新冠疫情等人力不可抗拒的客观情形而造成，并不是主观故意。如果在“一年两会”入法后，一些乡镇人大还因循守旧每年只举行一次会议，显然有悖中央18号文件规定和立法精神。

    这里还有另外一方面的特殊、特别情况，即在一年内举行三次以上乡镇人大会议。诸如涉及乡镇人大和政府领导人员变动，也需要及时加开乡镇人大会议，接受辞职和补选。诸如此类的非一般情况下加开会议，合法应当。
 
 

    原文标题：滕修福：地方组织法第六次修正：乡镇人大一年必须要举行两次会议吗？     

    原文来源：立法网微信公众号
 
    （立法网　滕修福/文）