张天科：浅析人大常委会主任分设好还是兼任好

发布时间：2022-06-10 作者：张天科

    当下，在我国的政治构架中，在省一级普遍实行同级党委书记兼任人大主任，在市县级范围内逐渐推行人大主任分设制，不再由党委书记兼任。那么，地方党委书记与人大主任到底应该不应该兼任，究竟兼职好还是分设好呢？目前尚无定论。
 


    当下，在我国的政治构架中，在省一级普遍实行同级党委书记兼任人大主任，在市县级范围内逐渐推行人大主任分设制，不再由党委书记兼任。那么，地方党委书记与人大主任到底应该不应该兼任，究竟兼职好还是分设好呢？目前尚无定论。
 
    一种观点认为，实行党委书记兼任人大常委会主任，是为了加强党对人大工作的领导，保证党的核心地位，提升人大的规格和地位， 便于充分地发挥人大的职能；这是“创新党的领导和执政方式的探索，是在探寻一种坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的最佳方式”。具体来说,这种创新模式的优点包括:
 
    第一,有利于坚持和改善党对人大工作的领导。人民代表大会制度是党领导和建立的保证人民当家作主的根本政治制度。习近平多次强调指出，东南西北中，党的领导是核心。要确保人民当家作主、依法治国有机统一，就必须毫不动摇、始终必须坚持党的领导这一条。党委书记兼任人大常委会主任的人事安排，不仅能提高人大的规格和地位，维护和保证党的核心领导地位；更有助于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。同时同级党委书记兼任人大常委会主任的人事安排，便于集中统一领导，能保证党委意图的实现，更好地贯彻执行党的纲领和党委的政治主张，以及党的重大决策部署，保证国家政治权力，沿着执政党所规定的大方向和在党领导制定的法律框架内运行。
 
    第二，有利于加强人民代表大会制度,强化国家权力机关的权威,更加充分地实现人民民主。从中国政治制度的基本理论来看,人民代表大会制度是中国的根本政治制度,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,地方各级人民代表大会是各个地方的最高权力机关。人民政府和监委会、法院、检察院由人大产生,对人大负责。但是,从中国政治的实际运作过程来看,人民代表大会制度在过去很长一段时间处于软弱瘫痪状态,常被人们仅仅当作“花瓶”和“橡皮图章”,人大领导多由年老体弱的干部担任,常常被人们看作无职无权的象征。推行党委书记兼任人大主任,不仅极大地提高了人大的社会地位，从根本上改变了“人大是摆设，可有可无”的不良现象，增强人大工作效果，更能有效地保障人大依法行使职权和实现人民当家作主。
 
    第三，有利于改善执政党的领导方式和执政方式,贯彻落实依法执政和依法治国的基本方略。经过多年的探索和实践,我国将坚持党的领导和依法治国写进宪法，把依法执政作为改革和完善党的领导方式和执政方式的重要内容,这是推进依法治国和建设社会主义法治国家的重大举措。中国共产党坚持依法执政,就必须通过一定的方式进入政权组织。在现代国家治理体系中，共产党处于核心执政地位，党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的,而不是在国家政权之外,更不是在国家政权之上。人民代表大会制度是中国的根本政治制度,宪法是国家政权体系运作的最高准则,因此,依法执政首先是依宪执政,是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。推行党委书记兼任人大主任的模式,正是使执政党进入国家权力体系并通过国家权力体系实施对国家和社会事务的领导的有效途径。
 
    第四，有利于协调理顺执政党与国家政权之间的关系,坚持和加强党的领导。为了改革过去党政不分、以党代政的弊病,我们进行了以党政分开为主要内容的政治体制改革,但是这些改革常常只注重调整执政党与政府行政部门的关系,只是进行党政的“分”与“合”,因而总不能达到预期的效果。实际上，在中国的政治体制框架内,更为根本的党政关系是执政党与国家权力机关之间的关系,即中国共产党与人民代表大会之间的关系。要真正理顺党政关系,就必须从改革和完善执政党与人民代表大会之间的关系入手。党委书记兼任人大主任是完善执政党与人大关系的有益探索。也可以说是一种把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来的最佳方式。
 
    第五，有利于地方人大更好地发挥制约监督作用。比如地方上的国民经济和社会发展五年规划、政府组成人员任免等重要决策、一委两院和人大机构人事任免事项，都是党委先提出，人大审议通过。党委书记同时兼任人大常委会主任，并向人大和政府推荐重要干部人选，保证党员在人大机关中，占据人数和位置上的优势，为党的主张顺利成为政府意志提供人事保证。同时这于地方人大对地方党委、政府等的重大决策、人事事项行使一定的制约监督权力。
 
    而另一种观点则认为，党委书记兼任同级人大常委会主任这一做法，其出发点可能是为了减少人员编制、领导职数，有利于党委对人大的领导。但在现实中，这样的做法，却事与愿违，制约了人大职能和作用的发挥。尤其在当前实施依法治国、依宪执政的时代背景下，如果一味地把党委书记兼任人大常委会主任作为一种政治改革的目标取向和固定模式，过分强调党委书记兼任人大常委会主任的制度安排和规定，不但不会提高人大的社会地位，反而会弱化人大的职能，干扰影响对“一府一委两院”的监督制约，还会造成和加剧以党代政、党政不分现象的变相蔓延，并不利于坚持和完善人民代表大会制度，推进民主法制建设，发展全过程人民民主。
 
    首先，党委书记与人大常委会主任普遍兼职，是一种“人治”现象，它是党委书记兼任政府首长现象在新的历史条件下的替代物，是作为“党政不分、以党代政”一种组织载体的变相形态。因此，在本质和方向上，党委书记兼任人大常委会主任与党委书记兼任政府首长如出一辙，一脉相承，它不但没有越过“党政兼职”或党政不分、以党代政的老路，而且在这条老路上走得更远。如果说，书记普遍兼任政府首长，是一种实现党政不分、以党代政的组织形式；那么，书记普遍兼任人大常委会主任（即权力机关主要领导人），便是实现另一种党政不分、以党代政的组织形式。因此，就实行党政分开的政治体制改革思路来说，书记兼任人大常委会主任比书记兼任政府首长更不合理，其后果也更不堪设想。
 
    其次，从依法治国的角度分析，书记普遍兼任人大常委会主任有违法理。党委与人大、党委书记与人大常委会主任，是两种具有不同性质和职能的组织和角色，它（他）们遵循和运用的规则有别，而且在党委与人大、党委书记与人大常委会主任之间具有相互制约和监督的关系。党委对人大（特别是其中的党组织和党员）要实施党的监督，而人大对党组织和党员要实施国家的法律监督。监督的前提和基础是合理分权。权力合一而没有明确分权，必然会削弱人大独立行使职权的权力，弱化相互之间的制约和监督。党的书记与人大常委会主任作为党与人大两种不同组织的主要角色，一旦兼职而由一人承担和扮演，那就会在最关键的环节上使权力制约化为乌有，使党对人大的监督和人大对党的监督进一步削弱。因为同一个人自己对自己是谈不上监督的。从这个角度说，党委书记与人大常委会主任这样两种异常重要的角色由一个人担当和扮演，是根本违反民主原则和法理的。这与党中央一贯倡导的关于“加强对权力的制约和监督”的精神，也是相违背的。  　
 
    再次，从党委书记与人大常委会主任各自担负的工作之繁重来说，一身二任，势必会顾此失彼，贻误工作。无论是谁，一身二任，兼任两个异常繁重的职位和工作， 即使责任心和工作能力再强，对两项工作的关系处理得再好，对每一个领导职务来说，至多只能给予一半的投入。用一半的投入， 而又没有分身术，陷入顾此失彼、贻误工作的泥潭而不能自拔，就势不可免。因为一个人的时间和精力毕竟是有限的，顾了这头，顾不了那头，因而并不能全神贯注地做好其“专职”或“本职”的工作，对两个职务、两种角色，同时履行职责不一定能把好握好。另从党与人民选举党的书记与人大常委会主任所寄托的期望来说，投入很大的“成本”，党代会选出一个书记，无疑是要他全身心地、全力以赴地履行党员所赋予他的职责的；人代会选出一个人大常委会主任，也无疑是要他全身心地、全力以赴地履行人民所赋予他的人大常委会主任职责的。党员所要的绝不是“半个书记”，人民所要的也绝不是“半个主任”。但到头来，党委书记和人大常委会主任两个职务由一个人来承担，这不等于党员选出“半个书记”，人民选出“半个主任” 吗？由半个书记来管党，势必造成“党不管党”，至少是“党半管党”。这显然是与从严治党、集中精力把党建设好的原则相违背的。同样，由半个人大常委会主任来“管人大”，职责履行不到位，不也会大大削弱人大的工作吗？这实在有负党员和人民的重托和厚望。
 
    其四，横观地方政府的工作，由于地方人大常委会主任一职基本是兼职，行政长官在地方顺理成章地坐着地方的“第二把交椅”，在土地征用、企业改制、城市规划、环境治理、财政预决算的编制、“三公”的存废等方面，想怎么运作就怎么运作，想不运作就不运作，而作为兼任人大常委主任的党委书记，与行政长官的关注点是共通的，可以说一唱一和，至于在行政过程中，是不是有与法律抵触的现象，是不是符合人民的、地方的根本利益和长远利益，顾及得很少，起不到监督制约作用。因此，不作为，乱作为的现象司空见惯，一些地方的社会管理、和谐社会建设任重道远。
 
    最后，在现代国家治理体系和发展国家治理现代化的历史条件和时代背景下，期望以书记个人的“规格”来提升人大的地位还是没有越出人治的老路。一种组织，一个机构的“规格”、地位（行政级别）与其主要领导人的“规格”、地位（行政级别）虽有必然联系，但并不起决定作用。一个级别或“规格”高的领导人兼任某一组织或机关的领导职务，这丝毫不会因此而改变他所兼职的那个组织和机构本身的级别和“规格”，也不会改变其职权和功能。比如，现各级监察委主任，无论是党的各级纪律检查委员会书记兼任也好，还是同级党委常委兼任也罢， 监察委员会作为国家监察机关的职能和地位并不会因此而有什么改变。在现行体制下，各级纪委是在同级党委的“领导下进行工作”，甚至纪委常常被置于与同级党委的职能部门 ——组织部、办公厅相并列的地位，甚至与政府的行政监察机关相并列而形成“纪检监察合署”体制。这也表明主要领导者个人的级别并不能决定一个组织机构的级别，更与其职权和功能无必然联系。即使一个高级别领导人在某种组织中兼职，在一定程度上可以使人们对该组织的工作有所重视， 有所加强，那也是靠的“人治”，而不是靠的体制和制度；同样，企图通过党委书记兼任人大常委会主任来提升人大的“规格”和地位，借以更大程度地发挥人大的职能和作用， 这也是走的“人治”的老路。这在我们党提出“依法治国” 而又通过全国人大使之上升为法律的今天，还企图以“人治”的办法来“提升”人大的“规格”和地位，未免南辕北辙，太不合时宜了。
 
    通过对以上两种观点的综合分析和对比，笔者认为，人民代表大会制度是我国的根本政治制度,宪法是国家政权体系运作的最高准则,中国共产党作为执政党也必须在宪法允许的范围内活动，不能超越宪法和法律。因此,在新的权力格局下，依法执政首先是依宪执政,是在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。 同样，在一个地区政权中，党委，人大，政府，政协被称作四大领导班子，各有各的组织体系，职责分工和运行模式。党委、人大、政府、政协四位一体，构成了我国地方政治体系的完整格局，发挥着缺一不可的整体政治优势，不能相互替代。
 
    如果任由党委书记同时兼任人大常委会主任普遍存在，实际上就是取代人大主任这个职位，形成了人大自身领导人的角色缺位，四大班子领导人在公众面前出现时少了人大一位。这是其一。
 
    其二，我国人大职权是通过会议行使的，人大常委会实行集体行权、集体负责制，以少数服从多数原则决定，不同于政府的行政首长负责制。兼任人大常委会主任的党委书记自身工作已够繁忙，大多是“只挂帅，不出征”，往往无暇兼顾人大工作，一般由一位排位靠前的人大常委会副主任主持工作，但他与其他副主任职位是平等的，且不在党委中任委员或常委，起不到人大主任应有的作用，实际上降低了人大的地位。
 
    其三，在实际运作上，过去人大常委会对职权范围内的事项可依法自主决定，而现在则要起草报告、形成文字后，提交到党委由并不太熟悉人大业务的党委秘书班子操作，再由身兼人大主任的书记拍板定案，从而增加了工作流程，与人大设想的愿望相悖，反而降低了工作效率。
 
    其四，过去长期以来，党委和人大常委都是党和国家机构的工作班子，各在其位，各司其职。现在，由党委和人大常委两套工作班子共同操作人大职权内的任务，使人大常委工作班子实际上变成了党委下的下属（附属）机构。因此，现在在少数省市一级政权中，出现了党委书记兼任人大主任却脱离人大日常工作，实际上却又在包办代替人大工作，不仅在一定程度上直接影响了人大正常工作，又间接制约了人大职能和作用的发挥。
 
    其五，现实地看，一个人的精力总是有限的，地方的党委和人大都是重要的机关，其工作量都是非常繁重的机关。让一个人兼任这两个机关的一把手，实在是心有余而力不足，其结果必定是“驼子跌跟头——两头不着实”。从多年的惯例看，地方的人大常委会主任一职被党委书记兼任，人大的全面工作重任势必落在了第一副主任的肩上，虽受主任委托主持日常工作，但有一个“副”字冠在头上，总是底气不足。与地方行政长官相比，在行政级别上明显“矮”了半截，在一个官本位的环境中，主持人大常委会日常工作的副主任没有定力，是很难挺起腰杆把“一府一委两院”的工作纳入“常、长”监督的状态之下。
 
    其六，自从2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》中，明确提出“县级人大常委会主任实行专职配备，列席党委常委会会议”，这也是党中央文件第一次对此作出规定和要求。现纵观历届人代会，代表们以及广大公民对于人大充分发挥代表和监督作用的呼声一届比一届高，在这种形势下，将地方的各级（包括省市一级）人大常委会主任一职作为专职配置到位显得非常迫切和必要，这既是顺应民意的需要，更是加强地方人大工作的需要，也是加强地方党委工作的需要。同时多年以来，中央允许地方在实践中开始尝试省、市、县两级党委书记不兼任同级人大常委会主任的做法，未尝不可，社会普遍反响较好。 　
 
    总之，随着社会主义民主法治建设的不断推进，人大工作任务日益繁重。从中国发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家,迈向高度的社会主义政治文明的发展趋势来看,党委书记兼任人大主任在中国只能算是一种尝试和过渡，综合来看是弊大于利,已不合时宜，不应提倡。
 
    当下无论从建立现代国家治理体系，坚持和完善人民代表大会制度，依法行使国家权力，保证人民当家作主，发展全过程人民民主的战略高度；还是全面推行依法治国，实施依宪执政，加快社会民主政治建设的目标要求来讲，只有将党的领导，人民当家作主，依法治国有机统一起来，才能有效理顺和把握党委和人大的关系定位，尽量减少人大常委会主任由同级党委书记兼任，提倡和推广人大常委会主任专职单设，以适应新时代、新形势、新任务对人大工作的新要求。
 
 

    原文标题：张天科：浅析人大常委会主任分设好还是兼任好
 
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　张天科/文）