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滕修福:代表建议具体由哪一机构交办和报告办理结果?

发布时间:2022-06-27 作者:滕修福

    今年3月,地方组织法第六次修正对代表建议、批评和意见(简称“代表建议”)的交办和报告办理结果,进行了调整和补充规定,进一步明确了代表建议由本级人大常委会办事机构(第四十二条第一款)或乡镇人大主席团(第二款)“交有关机关和组织研究办理并负责答复。”代表建议办理情况也由本级人大常委会办事机构或乡镇人大主席团进行报告,并予以公开(新增第三款之规定)。那么,这个“办事机构”具体是指哪一机构?对此,朋友圈人大工作者有不同解读。有人认为,应该是指本级人大常委会的办公厅(室);有人则认为,可以是负责代表工作的相关机构,诸如代表工委、代表联络室等。
 


    代表建议具体由哪一机构交办和报告办理结果?——兼谈人大常委会办事机构与工作机构之法定

    今年3月,地方组织法第六次修正对代表建议、批评和意见(简称“代表建议”)的交办和报告办理结果,进行了调整和补充规定,进一步明确了代表建议由本级人大常委会办事机构(第四十二条第一款)或乡镇人大主席团(第二款)“交有关机关和组织研究办理并负责答复。”代表建议办理情况也由本级人大常委会办事机构或乡镇人大主席团进行报告,并予以公开(新增第三款之规定)。那么,这个“办事机构”具体是指哪一机构?对此,朋友圈人大工作者有不同解读。有人认为,应该是指本级人大常委会的办公厅(室);有人则认为,可以是负责代表工作的相关机构,诸如代表工委、代表联络室等。

    笔者认为,这个“办事机构”具体应该是本级人大常委会办公厅(室),以人大常委会办公厅(室)文件交办和名义报告办理结果,合乎法律。

    人大及其常委会的内设机构,一般可以分为人大专门机构(专门委员会)、人大常委会办事机构(办公厅、室等)和工作机构(工作委员会)。

    关于人大专门机构。地方组织法规定,县级以上地方各级人大可以设立相应的专门委员会(第三十三条第一款),其组成人员必须是本级人大代表(第三十四条),受本级人大及其常委会的领导(第三十三条第二款),具有明确的法定职能(第三十五条之规定)。

    关于人大常委会办事机构和工作机构。地方组织法的规定比较原则,即:“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。”(第五十九条第一款)没有限定办事机构和工作机构人员的本级人大代表身份,也没有明确的法定职能,只原则规定了街道人大工委的职能(第三款之规定)。至于人大常委会办事机构与工作机构是否有区别?我们不妨对其进行立法溯源。
地方组织法制定之初,只规定“常务委员会根据工作需要,设立办事机构。”(1979年地方组织法第三十条之规定)

    1980年以后,地方各级人大常委会除了设置办公厅(室),作为综合性办事机构外,还按照专业分工陆续设置了一些工作委员会或工作室,诸如法制工作委员会、人事选举和代表联络工作机构等,为本级人大常委会在闭会期间担负立法、代表等工作职责,来提供专门的工作和服务保障。

    为了使地方人大常委会设立工作机构具有明确的法律依据,1995年地方组织法第三次修正,补充为:“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构。”(1995年地方组织法第五十三条第一款)“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”(第二款之规定)至此,从人大常委会办事机构中分离一些机构出来作为了工作机构。

    2010年代表法第二次修正,在“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行代表职务提供服务”的基础上,补充规定:“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构,为代表执行代表职务提供服务保障。”(第四十条之规定)依法可见,人大常委会所有办事机构和工作机构都有为本级人大代表执行代表职务提供服务保障(包括涉及代表建议办理工作)的工作职责。

    2022年地方组织法第六次修正,再一次补充规定,“常务委员会根据工作需要,设立办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。”(第五十九条第一款)至此,地方各级人大常委会工作机构有了统一规范的名称——工作委员会。

    通过立法溯源,我们不难看出:不管是办事机构(办公厅、室),还是工作机构(工作委员会或工作室),只是机构划分和工作职责分工不同,都是人大常委会根据工作需要下设的,都是为本级人大及其常委会、各专门委员会、常委会组成人员及人大代表履职行权、发挥作用提高服务保障的机构,没有实质性区别。

    从实际设置来看,各级人大常委会的综合办事机构一般称之为“办公厅(室)”,并下设若干二级机构;工作机构一般称之为“工作委员会”,诸如法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等。以全国人大常委会为例,全国人大常委会办公厅作为综合办事机构,还下设秘书局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、机关事务管理局等二级办事机构;工作机构有法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会等。省一级人大常委会的综合办事机构一般也称之为办公厅,设区的市、县两级人大常委会综合办事机构则一般称之为办公室,地方人大常委会办公厅(室)一般也设有研究室、信访室等二级机构;地方人大常委会工作机构(工作委员会)的设置,一般对应上级人大或本级人大专门委员会而相应设置较多,诸如法制工作委员会、监察和司法工作委员会、人事代表选举工作委员会、财政经济工作委员会、预算工作委员会、社会建设工作委员会、教育科学文化卫生工作委员会、农业和农村工作委员会、城乡建设环境和资源保护工作委员会、民族侨外工作委员会等。地方各级人大常委会工作机构之所以设置较多,是因为地方各级人大专门委员会设置相对滞后或不全,尤其是县一级人大常委会在2015年之前还没有专门委员会。

    办公厅(室)是本级人大常委会机关日常工作的综合性机构。无论是办事机构(办公厅、室),还是工作机构(工作委员会),都是在本级人大常委会秘书长主持下,设立若干副秘书长分工负责开展日常工作和办理日常事务的。而办公厅(室)不仅仅只属于本级人大常委会的综合性办事机构,而且还是本级人大常委会工作机构对外联系工作的窗口机构。因为,人大常委会的二级办事机构和人大常委会工作委员会,只是本级人大常委会的内设机构,纵然有印章,也不宜随便对外正式行文。

    就代表建议交办、督办的实践来看,一般是以人大常委会办公厅(室)的文件交“一府一委两院”机关办公厅(室)进行办理,对接、联络等相关具体事宜,一般由办公厅(室)下设的代表联络室或代表工作机构(人事代表选举工作委员会)牵头负责;关于代表建议的督办,一般实行主任会议成员牵头督办、人大专门委员会和人大常委会工作委员会按职能分工对口督办等多种形式。就报告办理结果的实践来看,过去法律没有规定,一般由“一府一委两院”机关负责人(多数是政府办公厅、室负责人)直接向本级人大常委会进行报告。

    关于代表建议办理工作,全国人大常委会和地方各级人大常委会都依法制定有专门办法,实践中也形成了一系列制度规范。笔者建议,地方各级人大常委会有必要结合本次地方组织法第六次修正,总结代表建议办理工作的实践经验,对诸如代表建议办理办法进行必要的修改和完善。

    首先,要改“处理”为“办理”。地方组织法第六次修正,将代表建议“……交有关机关和组织研究处理并负责答复。”改为“……交有关机关和组织研究办理并负责答复。”(第四十二条第一款、第二款之规定)

    其次,依法规定的代表建议“……由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究办理并负责答复。”这个“办事机构”可以在制定具体办法时明确为“人大常委会办公厅(室)”。笔者认为,从行文的角度,只能由人大常委会办公厅(室)行文交办正统合适,至于人大常委会办公厅(室)下设的代表联络室,还是代表工作委员会,都不适宜直接对外向“一府一委两院”机关发文。

    再次,要调整或明确代表建议办理结果的报告主体。地方组织法第六次修正,新增条款规定,“地方各级人民代表大会代表的建议、批评和意见的办理情况,由县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会办事机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告,并予以公开。”(第四十二条第三款之规定)笔者认为,这个“办事机构”依然是本级人大常委会办公厅(室);因此,报告或公开的主体依然是办公厅(室)。至于在人大常委会会议上的具体报告人,可以是代表联络室负责人,也可以是代表工作委员会负责人。
 

 
    原文标题:滕修福:代表建议具体由哪一机构交办和报告办理结果?
 
    原文来源:立法网微信公众号
        
    (立法网 滕修福/文)

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