张天科：关于地方人大监督国有资产过程中存在的问题及对策

发布时间：2022-07-27 作者：张天科

    地方人大作为地方国家权力机关，依法有权对属于地方政府所有的国有资产进行监督。但由于各种因素的制约，外部监督机制不健全，地方人大对国有资产的监督处于长期缺位的状态。当前，地方各级人大在国有资产监督过程中还存在不少问题。
 
 
  
    地方人大作为地方国家权力机关，依法有权对属于地方政府所有的国有资产进行监督。但由于各种因素的制约，外部监督机制不健全，地方人大对国有资产的监督处于长期缺位的状态。当前，地方各级人大在国有资产监督过程中还存在不少问题。
　　
    一是，对国有资产监督缺乏必要的认识与重视。宪法规定一切权力都属于人民，人大是我国的权力机关，人民理所当然地要监督属于社会主义全民所有的国有资产，人大是最能代表全民对国有资产行使投资决策权和监督权的机构，但是这种宪法理念长期以来并未在实际中得到重视和践行。不仅是政府没有这种理念，就是人大本身对国有资产的监督也认识不够，直接导致国有资产在改制、重组中严重流失，国有企业高管人员大量的贪污腐败案件屡禁不止，不得不让人们重新思考人大监督国有资产的职能职责定位。
　　
    二是，人大监督国有资产的法律规定不具体。从立法层次上讲，长期以来，宪法法律对人大监督国有资产缺乏明确而具体的规定，使得人大对国有资产的监督缺少法律支撑。这次新修正的宪法和地方组织法强化人大对国有资产管理情况进行监督的职能，增加规定：县级以上地方各级人大监督本级人民政府对国有资产的管理；县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府对国有资产的管理，听取和审议本级人民政府关于国有资产管理情况的报告。但具体应该怎样监督、有哪些内容重点、应采取哪些监督方式的规定并不明细，可操作性也不强，从一定程度上讲仅具有宣示意义而无操作价值，难以形成制度化约束，导致国有资产的外部监督无法落到实处。
 
    三是，对国有资产缺乏全面的监督视野。一般来说，国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产、资源型国有资产、文化遗产型国有资产。从法理上讲，所有国有资产都应该纳入人大的监督之下。目前仅有经营性国有资产受《预算法》和《企业国有资产法》的约束纳入人大监督视野。
 
    四是，人大自身缺乏监督的现实力量。人大要监督国有资产，除需要完备的法律外，自身也需要具有监督的能力。而当下地方人大没有专门的机构即人大专门委员会或人大常委会工作机构从事国有资产监督管理工作，现有的财经委或是预算工委在国有资产监督的具体工作不够专业和深入；同时缺乏熟悉掌握公司法、预算法、会计法等法律和金融知识，精通资本经营等投融资业务的人大代表，国有资产监督管理代表关注力度不够。
 
    五是，对国有资产缺乏有效的监管手段。人大监管国有资产的手段落后。一方面，全国绝大多数地区的各级政府都很少向人大专门报告国有资产管理情况，有时仅在政府部门工作报告中非常简略地提及。国有资产管理状况公开性、透明度远远不够，人大代表在审议政府工作报告时，只能获得非常粗略的信息，无法有针对性地提出监督意见。社会公众作为国有资产的真正所有者，基本没有了解国有资产体量、投向以及管理运营绩效等情况的渠道。另一方面地方监督国有资产的手段方式陈旧落后，审查监督的路径不广，效果不佳。这种国有资产在政府内部封闭式运营管理的模式，极易导致国有资产委托代理链条断裂，造成国有资产流失失控的严重后果。
 
    为了充分发挥地方人大的职能，切实加强地方人大国有资产管理监督工作，针对上述问题，具体应采取以下对策。
 
    第一，增强思想认识，高度重视地方人大在监督国有资产经营管理方面的工作。国有资产是全体人民共同的宝贵财富，管好、守好国有资产“家底”，人大监督肩负重要职责。近年来，以习近平同志为核心的党中央不断加强人大国有资产监督职能，2017年，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，对政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度化、规范化、程序化作出了全面部署，对人大常委会加强审议监督提出了明确要求2020年，全国人大常委会通过了关于加强国有资产管理情况监督的决定，要求各地参照决定，建立健全监督制度。地方各级人大及其常委会作为国家权力机关和常设机关，集中代表人民的利益和意志，依法有权对国有资产实施监督。对属于地方政府所有的国有资产负有不容推卸的监督责任，必须在思想上高度重视，工作上力度加大，职能上不断强化。
 
    第二，完善相关法律体系，规范监督管理。首先，地方各级人大要依照中央的决策部署和全国人大常委会决定精神，尽快完善加强国有资产审查监督的相关法律体系，进一步明确地方各级人大监督国有资产职能职责、资产分类标准、报告和审议工作、健全相关机制、实施时间等，明晰适用范围、具体监督工作方式，推动人大依法、全面、有效履行国有资产监督职责。
　　
    第三，健全和完善人大监督的各项机制，增强人大履行监督职责的能力。
 
    一是健全人大国有资产审查监督机构，强化工作力量。可在人大财经委下设国有资产监督的专门机构或在人大常委会下设国有资产管理工作机构，作为国有资产全民所有者代表履行委托人监督责任的具体实施执行者。设置专门岗位，配备经济、审计等专业人员，负责国有资本经营预算的审查，对国有资产经营情况开展定期或专项审计，联系人大及其常委会派驻国有企业监事会的代表及常委会委员等工作，确保人大监督手段健全、作用可靠、效果明显，从而强化人大对国有资产管理的刚性约束，加大对违法乱纪行为的惩处力度，提高人大监督的权威性和法律效力。 同时，各级人大常委会加大力度，注重加强相关人员国有资产监督方面的法律和技能培训，为代表履行国有资产监督职权提供所需要的专门服务，例如聘请律师、会计师、资产评估师、投资分析师等专业技术人员为代表提供专业技术咨询，以提高其对国有资产监督管理能力。
 
    二是健全国有资本经营预算监督制度。对国有资本经营预算的批准、执行和决算进行全程监督。督促建立完整的国有资产经营预算编制体系，包含政府层面的预算、出资人预算及各层次国有企业的预算，并向人大常委会报告。细化国有资产预算科目，增强透明度，强化对国有资产经营预算的调整、超支使用和科目之间资金调剂的审核与监督。加强国有资产经营预算执行的过程控制，实行国有资本预算执行情况的定期分析和报告制度，将经营预算的执行情况作为评价国资委及控股公司经营业绩的重要依据。地方人大应以全口径预算工作要求为契机，进行国有资本经营预算、一般公共预算、社会保险基金预算三大预算平衡，协调国有资产管理部门、财政部门和社保机构之间的权力和利益冲突，实现三大预算的统一审批。
 
    三是建立各级政府向人大报告国有资产运营、管理情况制度。按照全国人大和国务院的有关规定和要求，各级政府应当定期（每年至少一次）向同级人大专项汇报国有资产管理、运营情况，并就国有资产管理、运营情况接受人大常委会的审议，听取人大代表的意见、建议或质询，如有重大投资项目、限额以上融资以及国有资产处置还应另行报告，或运用重大事项决定权进行审批。报告内容要真实、全面、准确、细化，既能反映一定时期的国资运营管理状况，又能反映未来的国资运营、管理趋势；既要反映现实的国资状况，又要能提示潜在的风险。报告还应及时通过人大网站等媒体向社会公众公布，接受人民群众的监督。
 
    四是采取多种监督手段，建立人大对国有资产的经常性监督机制。健全人大对国有资产管理情况的巡视制度，通过视察、专项调查等形式行使国有资产监督权。结合人大监督的计划，定期对国有资产管理、运营状况进行评议。对国有资产处置特别是涉及金额巨大的国有资产处置等问题进行专题询问，由政府有关部门对人大代表、常委会组成人员乃至社会公众充分说明情况，作出合理解释。对国有资产管理运营过程中出现重大失误的，人大应果断行使质询权。对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人，人大有权问责，并及时动议追究其法律责任。
 
    第四，准确把握监督的重点和方向，不断增强工作效果。人大对国有资产的监督不可能面面俱到。只有准确把握重点环节，才能取得较好的监督实效。一是要重点监督国有资产的流向。结合党的十八届三中全会和十九大提出的“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”“国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”、“提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”等要求，规避政府的利益驱使，使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。二是要重点监督国有资产的绩效。盈利应作为国有资产管理，特别是经营性国有资产管理的整体性目标。因此，人大要加强对国有资产，特别是对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督；建立国有资本预算考核和收益收缴制度，使企业经营者的利益与所有者利益有效结合；进一步规范收益上缴比例，规范国资收益使用办法，使国资收益使用形成投入—收益—再投入—再收益的良性循环，形成新的国资收益增长点；通过建立科学、明确的绩效评价体系来提升资产的收益率，进而实现国有资产效益的最大化，防止国有资产在运营过程中动态流失，促进国有资产的可持续发展。
 
 

    原文标题：张天科：关于地方人大监督国有资产过程中存在的问题及对策     
 
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　张天科/文）