雷正云：我国首部为“酒文化”立法的地方性法规呼之欲出

发布时间：2018-06-20 作者：雷正云

    泸州地处中国白酒金三角核心腹地，享有“中国酒城”美誉。泸州酒业，始于秦汉，兴于宋唐，盛于明清，发展在新中国，与源远流长的巴蜀酒文化一脉相传，历经千年发展，泸州诞生了“浓香鼻祖”“酱香典范”两大名酒，留下了明清时期国宝窖池群、酿酒老作坊、传统纯粮固态发酵酿造技艺等历史文化资源，为“酒城”注入文化基因和发展活力……

    6月8日，泸州市第八届人大常委会第十三次会议听取并通过市人大法制委员会关于《泸州市白酒历史文化保护发展条例（草案）》修改情况和主要问题的说明――至此，我国首部为“酒文化”立法的地方性法规（草案）通过二审。

    二个月前（4月2日），市八届人大常委会第十二次会议对《泸州市白酒历史文化保护发展条例（草案）》进行了第一次审议，表决通过了《条例（草案）》的必要性和可行性。常委会组成人员充分肯定了市政府以及起草单位所做的大量工作，并提出了一些修改意见。

    会后，市人大法制委、常委会法工委及时将《条例（草案）》在泸州日报、泸州新闻网和泸州人大网发布，向社会公开征求意见，并发送各县（区）人大常委会和市级相关部门征求意见，同时，在全方位、多角度、多层次进行调查研究的基础上，法制委对《条例（草案）》进行了逐条统一审议。

制定《条例》的必要性和可行性

    泸州地处中国白酒金三角核心腹地，享有“中国酒城”美誉。泸州酒业，始于秦汉，兴于宋唐，盛于明清，发展在新中国，与源远流长的巴蜀酒文化一脉相传，历经千年发展，泸州诞生了“浓香鼻祖”“酱香典范”两大名酒，留下了明清时期国宝窖池群、酿酒老作坊、传统纯粮固态发酵酿造技艺等历史文化资源，为“酒城”注入文化基因和发展活力。

    泸州市虽然在打造“中国酒城”方面取得了诸多成效，但是泸州市白酒历史文化的保护发展面临许多问题：

    一方面，城市建设与白酒历史文化资源保护存在矛盾。泸州主城区范围内分布着大大小小的老作坊、老窖池，如：泸州老窖营沟头、皂角巷、小市等几个主要遗产区都位于主城区，在城市发展建设过程中，这些遗产区受到了一定程度的影响和破坏，但城市发展是必然趋势，如何平衡城市建设与白酒历史文化资源保护间的关系是一大难题。

    另一方面，自身对白酒历史文化的发掘、保护和发展不够重视，泸州市的酒文化建设还处于较低水平。纵观国内其他白酒产区：

    贵州省仁怀市以茅台镇为核心，统一规划打造了“中国酒都”，在国内率先实现了白酒文化旅游目的地建设，并设立贵州酒文化博物馆，大力发扬民族酒礼酒俗；

    江苏省宿迁市对其白酒历史文化进行大力挖掘和宣传后，大力发展酒文化旅游，每年吸引数十万人到洋河酒厂参观，积极抢占白酒文化和品牌高地；

    山西省以“传承国宝，清香久远”为宗旨，建立中汾酒城，游客可以亲眼目睹汾酒制作过程，设立汾酒博物馆，全面展示汾酒4000多年的发展历程，突出汾酒在中华酒文化中的独特地位；

    宜宾市大力支持五粮液公司与四川理工学院合作共建白酒学院，培养酒业人才。

    泸州市虽然每年举行“酒博会”，泸州老窖每年举行封藏大典，但是，泸州市拥有的优质白酒历史文化资源仍没能得到充分的挖掘、宣传和利用，与泸州白酒产业的融合发展不足，使得“中国酒城”的城市品牌形象不够饱满，泸州酒在消费者心中的认知度和认同度不够高。

    白酒是泸州的优势产业，底蕴深厚，赋予白酒文化内涵，既能培育泸州白酒品牌，又能最大限度实现泸州白酒的价值，还能提升“中国酒城”的城市品牌形象。

    目前，国内尚无关于酒文化保护发展方面的法律法规，泸州率先立法，会产生积极的宣传引导效用和示范效应：

    一是让消费者真正认识泸州酒的价值所在，让文化内涵成为“泸州酒”的品牌标识和代名词；

    二是督促和引导企业加大对老作坊、老窖池和传统固态发酵酿造技艺等方面的保护和传承，进而巩固提升泸州酒的整体品质，强化市场中“泸州酒就是好酒”的质量印象；

    三是通过对传统酿造技艺代表人的保护来实现酒业人才的培。

    四是有助于解决城市建设与白酒历史文化保护发展之间的冲突。

制定《条例》的“上位法”依据及主要内容

    制定《条例》的“上位法”依据是《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《四川省非物质文化遗产条例》。

    《条例（草案）》共三十四条，规定了立法宗旨、适用范围、概念、基本原则、政府职责、部门职责、社会团体、专家委员会、白酒历史文化保护名录保护制度、不可移动物质文化的保护、可移动物质文化保护、技艺保护、技艺代表人保护、习俗保护、科技手段保护、白酒历史文化保护区、教育实践、白酒历史文化传承发展、文化创作研究、表彰和奖励、法律责任、实施细则、施行时间等。

    （一）关于体例

    《条例》主要针对上位法没有明确规定而泸州有实际需要的内容，在体例上不设章节，而是立足于需要保护和发展的内容，采取条款式对老作坊、老窖池、古遗址、酿酒技艺、习俗等进行规定。

    （二）关于保护范围

    泸州市白酒历史文化内涵丰富，但是《条例》没有包含所有内容：一是因为有的内容不易量化或不适宜用法律条文表述，如白酒生产原料、土壤、水、气候、环境等内容；二是因为受限于地方立法权限，泸州市立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面的事项，如白酒地理标志、白酒品牌、商标、外观设计专利等知识产权方面的内容未列入本《条例》。

    （三）关于老作坊、老窖池、古遗址保护

    泸州市白酒历史文化资源丰富，拥有多处国家级、省级、市级重点文物保护单位。为了解决部分老窖池被破坏、老窖池中的老窖泥、窖皮泥被取走、出卖、部分老作坊周边环境遭到严重破坏等问题，《条例》将符合条件的老作坊、老窖池、古遗址列入白酒历史文化保护名录，对老作坊、老窖池、古遗址划定保护范围和建设控制地带，并对破坏老作坊、老窖池和古遗址的行为规定了罚则。

    （四）关于白酒酿造工具、酒具和文献保护

    为了解决因收藏不规范导致文物损毁、灭失等问题，《条例》规定自然人、法人和非法人应当依法取得、合法流转、妥善保管文物；鼓励自然人和法人依法设立博物馆、陈列馆，或者向博物馆、陈列馆捐赠和出借文物。

    （五）关于技艺和技艺代表人保护

    为了保护白酒酿造传统技艺和技艺代表人，《条例》将技艺代表人列入保护名录，并鼓励和支持技艺代表人传承和创新白酒传统酿制技艺，鼓励和支持技艺代表人及其所在单位建立传承培训基地，采取收徒、培训等方式，开展传承、交流活动，培养后继人才。

    （六）关于习俗保护

    为了传承、发展、传播优秀的酒习俗，扩大白酒历史文化在群众中的影响，《条例》将每年3月份定为“白酒历史文化保护宣传月”，鼓励和支持开展“二月二封藏大典”等白酒传统民俗庆祝活动；鼓励和支持在博展会、展销会中展示传统白酒习俗。

    （七）关于白酒历史文化传承发展

    为了使白酒历史文化资源得到合理利用和开发，《条例》规定市、县级人民政府支持开发具有独创性、有重大历史、文化艺术和科学价值的白酒文化项目，打造白酒历史文化品牌，开展对外交流与合作，《条例》明确规定，支持拥有白酒传统酿造技艺的企业与高等院校、职业院校合作共建教学实践基地，鼓励技艺代表人到学校兼任教职、授徒传艺，培育和弘扬精益求精的工匠精神，传承发展白酒传统酿造技艺。《条例》鼓励和支持白酒历史文化研究机构、其他学术团体、单位和个人从事泸州白酒历史文化的考察、收集、研究和文艺创作。

    （八）关于白酒历史文化保护区

    为了将白酒历史文化资源相对集中的区域，进行统筹规划，实现协调发展，《条例》规定了白酒历史文化保护区制度、保护区设立条件、程序和保护措施，并对在保护区内生产、建设和开发时破坏传统格局和历史文化风貌进行处罚，避免在开发过程中破坏白酒历史文化资源。

二审对《条例（草案）》审议并修改的主要内容

    （一）《条例（草案）》的题目和架构

    调研过程中，有政府部门提出，《条例（草案）》的题目中的“白酒历史文化保护发展”不符合立法技术规范，应当将“保护发展”分开表述，在二者之间增加一个“和”字作为连接介词，会使题目的表述更加符合语法规范，同时更加突出发展的重要性和立法本意。

    法制委员会审议后采纳了这一意见，建议将《条例（草案）》的题目修改为“泸州市白酒历史文化保护和发展条例”

    常委会法工委在研究和修改《条例（草案）》过程中，为使《条例》更能体现地方特色，又具有可操作性，根据调研中发现和需要解决的问题，在白酒历史文化名录保护、创新和发展方面新增和细化了部分内容，将原来未设章节的草案条款从三十四条增加至四十八条。

    （二）《条例（草案）》的立法目的

    调研过程中，有部分专家认为，泸州的白酒历史文化底蕴深厚，保护和发展白酒历史文化资源，有助于提高泸州市的文化软实力，推动泸州市经济社会快速发展，建议在《条例（草案）》第一条的“保护和发展白酒历史文化”与“促进泸州经济社会发展”之间，增加“增强优秀传统文化的生命力和影响力”，此外还应当将《四川非物质文化遗产条例》作为“上位法”依据写入条例。

    法制委员会审议后采纳了这些意见，建议将第一条修改为：“为了保护和发展泸州白酒历史文化，增强优秀传统文化的生命力和影响力，促进泸州经济社会发展，根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《四川省非物质文化遗产条例》等法律、法规，结合泸州市实际，制定本条例。” 

    （三）白酒历史文化的概念

    有常委会组成人员和部分专家认为，《条例（草案）》第三条有关白酒历史文化的概念过于笼统，与条例关于名录进入的规定有重复，且没有充分体现泸州市白酒历史文化的地方特色，应该做适当修改和调整。

    法制委员会审议后认为，白酒历史文化的概念目前在学术界还没有一个较为全面、准确和统一的表述，但是根据本条例制定的需要，结合泸州白酒历史文化的特点，给予适当的界定是可行且必要的，可以删除重复的规定。

    法制委员会审议后采纳了此意见，建议将《条例（草案）》第三条修改为：“本条例下列用语的含义：白酒历史文化，指与白酒传统酿造技艺相关，具有历史、文学、艺术、科学价值，能够反映和体现泸州特色的各类物质和非物质文化表现形式的总和。” 

    （四）政府和部门职责

    有部分专家提出，市政府应当建立工作协调机制，以便协调白酒历史文化保护和发展工作，同时，《条例（草案）》中有关“专项规划的编制主体”的概念不甚明确，且缺乏与城乡规划的衔接机制，建议明确编制主体和与城乡规划的衔接机制。

    法制委员会经审议，采纳了此意见。建议修改为“市、县（区）人民政府应当加强对白酒历史文化工作的领导，建立工作协调机制，将白酒历史文化保护和发展纳入本级国民经济和社会发展规划” 。并增加一款“市、县（区）人民政府文化主管部门会同城乡规划管理部门组织编制白酒历史文化保护和发展专项规划，经同级城乡规划委员会审议和协调后，报同级人民政府批准实施。” 

    市人大教科文卫委和部分常委会组成人员提出，《条例（草案）》规定的部门不明确，建议在部门职责中，明确列出《条例（草案）》涉及的主要部门。

    法制委员会审议认为，《条例（草案）》将白酒历史文化的保护和发展工作分别赋予文化和酒业两个主管部门是不恰当的，不利于白酒历史文化资源保护和发展工作的开展，应当将文化部门作为白酒历史文化保护工作的主管部门；还应当明确将商务、规划、住建、财政、教育等重要的政府部门列出，要求其在各自的工作领域做好白酒历史文化保护和发展工作。

    据此，建议修改为：“市、县（区）人民政府文化主管部门负责白酒历史文化保护和发展工作。市、县（区）人民政府商务、城乡规划、住房和城乡建设、财政、教育、发展改革、环境保护、国土资源等有关部门在各自职责范围内，负责有关白酒历史文化保护和发展工作。”

    （五）名录保护

    进入名录的条件

    在调研过程中，有部分专家指出《条例（草案）》中有关列入名录的条件不够明确，重点不突出、内容有遗漏，建议根据浓香型酿酒重点在窖池发酵，酱香型酿酒重点在作坊空间发酵，清香型酿酒重点在技艺方法，这三种香型的酿酒工艺都强调储酒空间的重要性等特点，在名录条件中充分体现泸州白酒历史文化的特色。同时，根据文物部门的意见，持续使用三十年的浓香型窖池、持续使用三十年的作坊和储酒空间已具有较高的历史、文化和科学价值，应当予以保护。

    法制委员会审议后采纳了这些意见，建议修改为：（一）已确定为文物保护单位，能够反映白酒传统酿造技艺的老窖池；或者持续生产浓香型白酒三十年以上且仍在生产的老窖池；（二）已确定为文物保护单位；或者持续生产三十年以上且仍在生产，能够表现白酒传统酿造过程的老作坊；（三）已确定为文物保护单位，具有陈酿功能的储酒空间；或者能够反映白酒传统酿造技艺，持续使用三十年以上且仍在使用的储酒空间。

    进入名录的程序

    在调研过程中，有政协委员认为，《条例（草案）》对进入白酒历史文化保护名录的程序规定过于宽泛，缺乏可操作性。

    法制委员会审议认为，为了让更多具有保护价值的白酒历史文化资源进入名录，需要对白酒历史文化资源的普查、收集和整理进行规定，对不同性质、不同种类的文化资源如何进入泸州市的白酒历史文化保护名录，需要对程序作出详尽的规定，便于操作。

    因此，建议修改并增加两个条款，除了规定政府部门的收集整理职责外，还分别规定了自然人、法人和非法人组织提供线索和资料的权利，自动进入名录的资源种类以及进入保护名录申请程序。

    对物质文化的保护

    市人大教科文卫委和部分常委会组成人员提出，《条例（草案）》对于尚未确定为文物的白酒历史文化资源，应当设立保护标志，并建立档案的规定不够全面，建议对凡是进入白酒历史文化保护名录的老作坊、老窖池、古遗址等，无论其是否属于文物，都应当设立“泸州市白酒历史文化保护标志”。

    法制委员会审议后采纳了这一意见，建议修改为： “对进入白酒历史文化保护名录的老作坊、老窖池、古遗址、储酒空间等，市人民政府应当设立泸州市白酒历史文化保护标志，建立记录档案；未经市人民政府文化主管部门同意，不得移动白酒历史文化保护标志。” 

    在调研过程中，有部分专家提出，对未确定为文物保护单位的老作坊、老窖池、古遗址、储酒空间，在划定保护范围和建设控制地带时，应明确划定的主体和程序。

    法制委员会经审议，采纳了此意见，建议将相关内容修改为：“已经核定公布为文物保护单位、历史建筑的，按照相关法律法规的规定进行保护；尚未核定公布为文物保护单位、历史建筑的，由文化主管部门会同城乡规划管理部门划定必要的保护范围和建设控制地带，报同级人民政府审批。” 

    在调研过程中，有常委会组成人员和专家提出，《条例（草案）》规定的名录保护的措施和力度需要进一步加强，要明确企业责任主体，否则会使名录保护制度流于形式。

    法制委员会审议后采纳了此意见，建议新增三条，设定所有权人、管理人或者使用人应当承担持续、合理使用白酒历史文化物质资源的义务，政府部门应当依法履行必要的监督管理职责，加大了进入名录的物质文化资源以及与之相关的生产原料、环境的保护力度，从而达到全面有效保护的目的。

    对非物质文化的保护

    在调研过程中，有专家提出，《条例（草案）》中规定对白酒传统酿造技艺代表人进行保护是一项创新的制度设计，但由于只规定了技艺代表人的概念，所以显得过于原则，应当细化和完善，增加可操作性。

    法制委员会审议认为，一方面，白酒传统酿造技艺代表人制度可以壮大泸州市白酒历史文化资源的传播传承力量，另一方面，可以将技艺代表人和国家、省规定的非物质文化遗产项目代表传承人进行有效的制度衔接，将技艺代表人作为市、县级非物质文化遗产项目传承人的后备力量，因此，进一步细化和完善很有必要。建议新增三条，分别规定技艺代表人权利和义务等内容。

    名录的退出 

    在调研过程中，有政府部门提出，《条例（草案）》对于保护名录的退出情形和方式过于笼统，应当予以细化和完善。

    法制委员会审议后采纳了此意见，建议修改后分别表述为在用的老窖池、老作坊、储酒空间等物质文化资源应当退出的情形和技艺代表人资格终止和退出名录的情形。

   （六）区域性整体保护

    在调研过程中，有政府部门和专家提出，《条例（草案）》关于保护区制度的规定，设置条件不科学，且没有考虑与城乡规划的衔接问题。

    法制委员会审议后采纳了此意见，规范了设立条件和程序，并增加了与城乡规划相衔接的内容。

    （七）酒城、酒镇和酒庄文化

    在调研过程中，有政协委员和专家提出，应当将白酒历史文化元素融入城市规划和建设，将酒镇、酒庄作为创新发展白酒历史文化的形式写入条例中。

    法制委员会审议后采纳了这一意见，建议新增两条：“市人民政府应当在城乡规划和建设中融入白酒历史文化元素，营造酒城文化氛围。在产业发展中，传承和创新泸州白酒历史文化。”“市、县（区）人民政府应当鼓励和支持白酒历史文化资源的合理利用和开发。鼓励和支持采用酒镇、酒庄等新形式，传承、创新和发展泸州白酒历史文化”。

    （八）知识产权保护和发展

    在调研过程中，有政府部门和白酒企业提出应当增加关于知识产权保护的内容。

    法制委员会审议认为，泸州市白酒历史文化资源丰富、名优品牌众多，地理标志和集体商标能很好的传承和保护白酒历史文化，促进白酒产业持续健康发展，对加强白酒历史文化的保护具有重要的现实意义和深远的战略意义。虽然地理标志和集体商标保护属于知识产权法保护的范畴，是否属于泸州市地方立法权限有争议，但可以借鉴《镇江香醋保护条例》的立法经验，规定政府应当加强知识产权保护工作，督促政府积极作为，更好的保护泸州市白酒历史文化资源。

    据此，法制委建议新增一条：“市人民政府应当加强对与白酒历史文化相关的集体商标、地理标志等知识产权保护，积极推进建立集体商标和地理标志产品保护机制。” 

    （九）关于法律责任

    有专家提出，《条例（草案）》规定的处罚情形与设定的行为模式和义务不一致，建议修改。

    法制委员会审议后采纳了此意见，将相关条文修改为四个条款，分别对应条例规定的行为模式和义务；同时，增加了对损坏老窖池、老作坊、储酒空间功能和不履行技艺代表人义务的处罚。

原文标题：我国首部为“酒文化”立法的地方性法规呼之欲出！——《泸州市白酒历史文化保护和发展条例（草案）》通过二审

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　雷正云/文）