高伟：建议赋予国家监察委应用法律解释权

发布时间：2018-07-30 作者：高伟

    根据1981年6月10日五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，应用解释分为司法解释和行政解释。司法解释是最高人民法院和最高人民检察院作出的属于审判和检察工作中具体应用法律的解释。行政解释是指国务院及主管部门作出的不属于审判和检察工作中具体应用法律的解释……



    法律解释包括正式解释和非正式解释。所谓正式解释，指的是能够产生实际法律后果的说明和阐述，因此法律解释的主体必须是宪法和法律赋予法律解释权限的国家机关。

    有立法机关进行解释的，也有法律执行机关进行解释的，所以正式解释还包括立法解释和应用解释。

    立法解释是指国家立法机关在法律制定后，根据法律的执行情况和在执行过程中遇到的问题，对法律某一的具体含义作出的进一步说明和阐述。

    应用解释是指执行机关在应用法律过程中，对法律的有关具体含义所作的说明和阐述。非正式解释是不产生实际法律后果的解释，包括学理解释和普法解释等。

    根据1981年6月10日五届全国人大常委会第十九次会议通过的《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》，应用解释分为司法解释和行政解释。

    司法解释是最高人民法院和最高人民检察院作出的属于审判和检察工作中具体应用法律的解释。

    行政解释是指国务院及主管部门作出的不属于审判和检察工作中具体应用法律的解释。

 

    在建国以来的法律解释工作中，最活跃的应用解释当属司法解释。最高人民法院和最高人民检察院根据审判、检察工作中具体应用法律的需要，单独或者联合制定并公布了大量的司法解释，为人民法院和人民检察院在审判、检察工作中正确理解，准确适用法律提供了依据。

    今年3月，根据十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案，《中华人民共和国宪法》在第三章《国家机构》第六节后增加了一节，作为第七节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。为此，宪法第125条规定:“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”

    监察委员会在监察工作中必然遇到需要对法律进行解释，同样为监察机关履行监察职责提供依据。如果所有解释都提请全国人大常委会审议通过既不现实也不可能，所以有必要通过立法赋予国家监察委员会监察解释权既国家监察委员会作出的属于监察工作中具体应用法律解释。

    监察解释应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有立法法第45条第二款规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。

    除此之外，国家监察委员会以外的监察机关不得作出具体应用法律的解释。此外考虑到监察委员会在办理职务犯罪案件中如何认定需要对刑法等法律作出解释，必要时可以联合最高人民法院和最高人民检察院作出解释。

    监察解释应当经国家监察委员会会议审议通过，并由国家监察委员会发布公告予以公布。公布后的监察解释自公布之日起三十日内报全国人大常委会备案。全国人大常委会加强对报送备案的监察解释的审查监督，坚决纠正不符合法律规定的监察解释。

 

    监察解释程序和司法解释一样，包括立项、起草、审议、公布等诸环节。

    鉴于今年3月全国人大通过的宪法修正案和制定的监察法尚未赋予国家监察委员会具体应用法律解释的权限，故建议全国人大常委会先专门作出相关的决定，对国家监察委员会作出的具体应用法律解释的权限、程序、备案等问题作出规定。

    具体步骤可以先由国家监察委员会开展工作。待将来制定监察委员会组织法以及修改立法法、监督法等相关法律时进一步明确和规范。另外，国家监察委员会通过规范性文件对监察解释的形式、立项、起草、审核、审议、公布诸环节作出具体规范。

关于监察解释的形式

    监察解释同司法解释一样，分为“解释”“规定”“批复”和“决定”四种。

    对在监察工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定的监察解释，采用“解释”的形式。

    根据立法精神对监察工作中需要制定的规范、意见等监察解释，采用“规定”的形式。

    对省级监察委员会就监察工作中具体应用法律问题的请示制定的监察解释，采用“批复”的形式。

    修改或者废止监察解释，采用“决定”的形式。

关于立项问题

    监察解释立项工作由国家监察委员会研究机构承担。立项来源包括:一是国家监察委员会制定监察解释的要求或者决定；二是国家监察委员会相关业务机构提出制定监察解释的建议；三是地方各级监察委员会提出制定监察解释的建议或者对法律应用问题的请示；四是全国人大代表和全国政协委员提出制定监察解释的议案、建议、提案；五是有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定监察解释的建议；六是国家监察委员会认为需要制定监察解释的其他情形。

    对国家监察委员会要求或者决定了制定监察解释的，研究机构应当立项；对其他制定司法解释的立项来源，由研究机构立项，并拟订监察解释工作计划，报国家监察委员会会议决定。

 

关于起草问题

    对监察解释的起草，由监察解释工作计划确定的相关业务机构起草，涉及不同业务机构职能范围的综合性司法解释，由研究机构起草或者组织起草。

    起草监察解释，应当深入调查研究，认真总结监察工作中实践经验，广泛征求下级监察委员会、全国人大有关专门委员会或者常委会工作机构、专家学者的意见。对涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的监察解释，经国家监察委员会领导决定或者同意，可以向社会公开征求意见。

    起草部门应当将监察解释送审稿连同说明和有关资料等报送国家监察委员会研究机构审核。

关于审核问题

    国家监察委员会研究机构主要审核:一是是否符合宪法、法律的规定；二是是否超过监察解释的权限；三是是否与相关的监察解释相重复、冲突；四是是否按照规定的程序进行；五是提交的材料是否符合要求；六是是否充分、客观反映有关方面的主要意见；七是主要争议问题与解决方案是否明确；八是其他应当审核的内容。

    研究机构应当将监察解释送审稿发送地方监察委员会、科研研究机构、专家学者、全国人大有关专门委员会或者工作机构征求意见。并向社会公布，但是国家监察委员会决定不予公布的除外。

 

    研究机构根据各方面的意见，会同起草部门对监察解释送审稿进行修改，形成监察解释审议稿，交分管副主任审核后由主任提请国家监察委员会会议审议。

关于审议和公布

    国家监察委员会会议审议监察解释审议稿时，起草单位应当作起草说明，研究机构作审核报告。与会成员充分发表意见基础上进行表决，由全体成员过半数通过。

    通过的监察解释，由国家监察委员会主任签发，或者主任授权副主任签发。并且在签发后，国家监察委员会办公厅统一制作监察解释正式文本。正式文本分两部分：

    一是公告部分，由版头、公告全文和公布机关和公布任期组成。

    版头注明《中华人民共和国国家监察委员会监察解释》。公告应当载明监察解释的制定机关和施行任期。落款处加盖中华人民共和国国家监察委员会印章，并标明发布公告的日期。公告发布日期就是监察解释施行任期。

    二是监察解释标题题注和编号。监察解释标题题注注明监察解释的制定机关和通过任期。标题题注下标明监察解释的编号。编号同司法解释一样，由“法释”字样＋年份＋序号组成。
 

 

原文标题：赋予国家监察委员会具体应用法律解释权

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  高伟/文）