高伟：修改宪法应当成为民主立法的典范

发布时间：2018-10-08 作者：高伟

    宪法规定的是国家和社会生活中根本问题，是国家一切立法的依据，具有最高的法律效力，从而决定了宪法必须具有高度的稳定性，因此，理所当然地要求宪法的创制特别是修改程序严格于一般立法程序。

    《中华人民共和国宪法》第六十四条第一款规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”

    宪法和普通法律一样，都属于上层建筑，是由经济基础决定并服务于经济基础，同样体现了人民的意志，反映了人民共同的愿望和要求。

 

    因此，在宪法修改过程特别是宪法修正案草案形成过程中要充分发扬社会主义民主，尤其要吸收人民的参与，使宪法修改工作真正成为民主立法的典范。

两部宪法草案，公开征求意见

    新中国有两部宪法在制定和修改过程中将草案向社会公布，征求人民群众的意见。

    1954年宪法草案初稿形成后，组织了政协全国委员会、在朝鲜的中国人民志愿军等八千多人的讨论，对初稿修改后，于1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议决定将宪法草案公布，交付全民讨论。

    据一些亲历者的口述，讨论正值洪涝灾害严重，有些地方的群众只能在防洪大堤上开会，场面热烈又感人。因为交通受阻，征集的成千上万的意见只能用油纸打包后靠飞机运送。

    在如此艰难的条件下，人民群众对新中国宪法草案的热情丝毫不减，提出了许多中肯、具体的意见和问题。据当时在宪法起草委员会办公室秘书组的人回忆，他们的主要工作就是汇总整理各地的意见，“大至大政方针，小至标点符号，均要予以记录”。这些征集到的修改、补充意见和问题“几乎涉及宪法草案的每一个条款”。

    毛泽东同志在谈到宪法草案时是这样阐述的:“这个宪法草案所以得人心，是什么理由呢?我看理由之一，就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。这个宪法草案，结合了少数领导者的意见和八千多人的意见，公布以后，还要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民的意见相结合。这就是领导和群众相结合，领导和广大积极分子相结合的方法”。

 

    1982年4月26日，五届全国人大常委会第23次会议通过决议，公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全民讨论。

    彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中是这样总结的:“这次全民讨论的规模之大、参加人数之多、影响之广，足以表明全国工人、农民、知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。通过全民讨论，发扬民主，使宪法的修改更好地集中了群众的智慧。这次全民讨论，实际上也是一次全国范围的群众性的法制教育，增强了干部和群众遵守宪法和维护宪法尊严的自觉性。”

五次修改宪法，草案均未公布

    现行宪法公布施行到现在已有36个年头了。实践证明，宪法只有不断适应新形势，吸纳新经验，确认新成果，才能具有持久生命力。

    1988年、1993年、1999年、2004年和2018年，全国人大对我国宪法个别条款和部分内容作出必要的，也是十分重要的修正，使我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代步伐，不断与时俱进。

    然而，在对宪法的五次修改过程中，并没有像1954年宪法和现行宪法的制定过程那样，将拟修改的内容全文公布交付全民讨论。

 

    经小编实证研究发现，对宪法的五次修正都源于党中央的建议，由全国人大常委会经法定程序讨论后形成宪法修正案草案，提请全国人大审议通过。在整个修改过程中党中央起到了主导作用并发扬了党内民主，在一定范围内征求意见。

加强修宪立法，制定修宪程序

    众所周知，宪法毕竟是人民的宪法，国家的总章程，“人民权利的保障书”，修改宪法是国家和人民政治生活的大事，最高层次的立法，是将国家生活和社会生活中带有全局性、长期性、和根本性的问题以国家根本法的形式确定下来。

    为进一步发扬人民民主、汇集民意、集中民智，要坚持修宪过程公开，吸收人民的有序参与，并且保障人民的话语权，因此宪法修改工作只能在中共中央和全国人大常委会共同主持下进行，真正“使党的主张通过法定程序成为国家意志”，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，使全社会真正树立起恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法的神圣使命。

    首先，宪法的修改在中共中央和全国人大常委会共同决定启动。实践没有止境，随着改革开放和社会主义现代化建设的不断发展，宪法也要随着社会实践的发展而与时俱进、不断完善。因此党中央根据各方面提出修改宪法的建议和呼声，认为需要修改宪法的，经中央政治局会议提议，全国人大常委会决定，启动宪法修改程序，并成立宪法修改委员会，在中共中央政治局常委会和全国人大常委会共同领导下，研究拟订宪法修改方案，为进一步征求意见打下基础。

    中共中央的建议和全国人大常委会的决定不涉及修改宪法的具体内容，只明确本次修宪的必要性、原则、具体要求等。

 

    宪法修改委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由党中央先提出人选建议名单，委员长会议作为提名提请常委会会议审议通过。

    其次，征求意见。首先分别由中共中央办公厅和全国人大常委会办公厅发出通知和公告，就宪法修改问题向各级党组织、国家机构、社会团体、企业事业组织以及公民征集修改宪法的建议。

    宪法修改委员会对社会各方面提出的宪法修改建议汇总整理后，逐条逐件研究，将确定采纳的建议形成宪法修改方案，经中央政治局常委会、中央政治局和全国人大常委会审议决定进一步征求意见。若来不及召开全国人大常委会会议的，可以授权委员长会议决定公布宪法修改方案。

    中共中央办公厅将方案发送中央各国家机构党组织、各省级党委、中央委员、中央候补委员和党的全国代表大会代表征求意见。全国人大常委会办公厅负责将方案发给中央各国家机构、省级人大常委会和全国人大代表征求意见，并全文公布，征求全民的意见。中共中央、全国人大常委会和宪法修改委员会可以召开座谈会、论证会等征求各方面的意见。

    最后，形成修宪建议和宪法修正案草案。宪法修改委员会根据各方面的意见，对宪法修改方案进行修改，拟订修宪建议稿，经中央政治局常委会、中央政治局审议决定提请中央委员会全体会议审议通过后，向全国人大常委会正式提出修改宪法的建议。

    全国人大常委会对中国共产党中央委员会关于修改宪法的建议进行讨论，根据宪法第64条第一款规定，依法提出关于提请审议宪法修正案草案的议案，提请全国人民代表大会审议。

 

    另外，五分之一以上的全国人大代表也是提议修改宪法的主体。唯一一次是1993年3月八届全国人大一次会议期间，党中央根据各方面的意见提出了关于修改宪法部分内容的补充建议，由于来不及召开全国人大常委会会议讨论，在大会主席团组织下，最终由北京等32个代表团的2383名代表联合签署联合提出了宪法修正案补充草案，连同正在审议的宪法修正案草案合并，提请大会全体会议表决。

    在实践中，全国人大代表确实提出修宪的议案，但联名不够法定人数，只能作为一般议案处理。小编认为，我们应当采取措施，支持全国人大代表主动提议修改宪法。作为主持全国人大会议的主席团应当有所作为。比如修宪议案的代表人数已经达到或者超过法定人数。主席团常务主席召集提出议案的所有的代表进行协商、讨论，达成一致后，经党中央同意，可以就达成共识的内容拟订宪法修正案草案，由提议案的所有代表签署后提出，由主席团提请大会审议后交付全体会议投票表决，以全体代表的三分之二以上的多数通过。即使有五分之一以上代表联合提出了宪法修正案草案，主席团先交有关方面研究论证，并请示中央后，决定是否提请大会审议。

    为体现人民主体地位，发扬人民主人翁精神，若条件成熟，可否考虑允许一定数量公民以修宪提议权。其实国外一些国家已有这样制度设计。比如瑞士宪法规定，五万以上公民即可提案修改宪法。这样可以体现出国家一切权力属于人民。

    关于修改宪法程序，只有宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则有过规定，但是规定的较为原则，缺乏可操作性。为维护宪法尊严，发展社会主义民主，保障人民有序参与修改宪法，全国人大有必要在总结修宪实践经验并科学论证的基础上，制定一部专门的宪法修改程序法，从基本法律层面上对需要修改宪法法定情形，宪法修改的各个环节作出具体的规定，使宪法修改有法可依，保证宪法修改活动科学性和规范化。
 


原文标题：高伟  修改宪法应当成为民主立法的典范

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  高伟/文）