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王晓 滕修福:关于“乡镇人大主席团”可否作为乡镇人大常设机关的立法建议

发布时间:2018-12-18 作者:王晓 滕修福


    日前,《十三届全国人大常委会立法规划》对外公布,地方组织法已列入立法规划即将修改。为此,小编建议:地方组织法再次修改时,应进一步立法完善乡镇人大主席团的常设化。



    2015年6月22日,《中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发【2015】18号,简称“中央18号文件”)明确:“修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式……”。为贯彻落实中央18号文件精神,2015年8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法(简称“人大三法”)的决定,立法明确了乡镇一级人大主席团在闭会期间的有关职权(职能)。至此,乡镇一级人大主席团已不仅仅只是本级人民代表大会会议(简称“人代会”)的召集者和主持者(地方组织法第十五条第一款),而是乡镇一级人大在闭会期间职权行使和活动开展的法定机构,乡镇人大主席团逐步走向常设化。那么,乡镇人大主席团可以作为乡镇人大的常设机关吗?

 

 

 

 

原法律框架下乡镇人大主席团只是人代会期间的临时机构

 

    原法律框架下,乡镇人大主席团只是每次人代会需要选举的会议主持者和下次人代会的召集者,像县级以上各级人大主席团一样,只不过是本级人代会期间的临时机构,而不是本级人大在闭会期间的常设机关(法定机构)。原乡镇人大主席团依法除了作为乡镇人代会的主持者和召集者,在人代会期间需要履行相应的法定职能外,在人代会期间及前后还有以下法定职能:议案的提出和处置权(地方组织法第十八条)、建议的交办权(第十九条第二款)、选举人选的提名权(第二十一条)、罢免案的提出权(第二十六条第二款)。依法可以看出,以上乡镇人大主席团的相关法定职能,都没有脱离作为乡镇人代会主持者和召集者的范畴。

 

 

 

 

“人大三法”修正后乡镇人大主席团基本实现了“准常设”

 

    地方组织法修正,立法赋予了乡镇人大主席团在闭会期间的相关工作职责并明确由主席团向大会报告闭会期间的工作(在第十五条增加一款,作为第二款)。

 

    选举法修正,立法明确了代表资格审查委员会向乡镇人大主席团报告确认当选代表资格(新增第四十六条),同时还明确包括补选代表资格确认在内(第五十六条第五款)。

 

    代表法修正,立法明确了乡镇人大主席团在闭会期间受理代表建议(第二十九条),要专门听取代表建议办理情况的报告(第四十二条第三款),安排代表闭会期间的活动(第十九条第三款),可以安排代表视察或应代表要求持证视察(第二十二条),代表视察、专题调研报告由乡镇人大主席团转交处理(第二十四条),可以组织代表参加执法检查和其他活动(第二十六条),应当定期组织代表向选民述职(第四十五条第二款)。

 

 

 

 

    综上,2015年贯彻中央18号文件的“人大三法”修正,立法赋予了乡镇人大主席团在闭会期间的一系列法定职能(职权);至此,乡镇人大主席团已不仅仅是乡镇人代会的召集者和主持者,不仅在人代会期间要依法履职行权,在闭会期间也要履职尽责,基本实现了“准常设”。

 

    那么,乡镇人大主席团在“人大三法”修正后究竟是属于什么性质的机构呢?小编认为:目前也只能说是乡镇人大在闭会期间的法定“准常设机构”。

 

    首先,立法赋予乡镇人大主席团在闭会期间的相应工作职责,基本实现了乡镇人大主席团的常设性。

 

    其次,地方组织法修正明确了乡镇人大主席团闭会期间的工作要向乡镇人代会报告,带有乡镇人大主席团属于乡镇人大常设机关的性质。

 

 


 

    再次,宪法和地方组织法明确的只能在县级以上人大设立常务委员会的规定没有变化,因此乡镇人大主席团目前还不可能成为乡镇人大的“常设机关”,只能是“常设机构”而已。

 

    第四,乡镇人大主席团的任期没有调整,即每次召开乡镇人代会都要选举主席团(地方组织法第十五条第一款)的法律规定没有变化,没有实现乡镇人大主席团与乡镇人大的任期同步,还不是真正意义上的“常设”,因此只能说“准常设”。

 

    第五,乡镇人大主席还没有明确像县级以上地方各级人大常委会主任那样,是法定的人大主席团(本级人大常委会会议)的召集人(地方组织法第四十五条之规定)。

 

    第六,除了已经通过“人大三法”修正加以明确外,中央18号文件还强调“乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务”,这与法律规定人大常委会组成人员不得担任“一府两院”职务的法理是相一致的。从这一点上来看,视乡镇人大主席团为乡镇人大的“准常设机关”也未尝不可。

 

地方组织法再次修改应进一步完善乡镇人大主席团常设化

 

    日前,《十三届全国人大常委会立法规划》对外公布,地方组织法已列入立法规划即将修改。为此,小编建议:地方组织法再次修改时,应进一步立法完善乡镇人大主席团的常设化。

 

    (一)修改乡镇人大主席团任期,明确其机构性质。

 

    宪法只明确“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”(宪法九十六条第二款),而没有规定乡镇一级人大可以设立常设机关(常务委员会)。小编认为,现行宪法框架下,乡镇人大主席团不应成为乡镇一级人大的常设机关,只能作为乡镇一级人大在闭会期间的法定机构,依法在闭会期间可以代行乡镇人大的部分职权(职能)。

 

 

 

 

    从现行地方组织法的规定来看,乡镇人大主席团还只是一个临时机构。依据地方组织法第十五条之规定,乡镇每次人代会都要选举法主席团。小编认为,这一规定,有碍乡镇人大主席团的常设化。

 

    关于乡镇人大主席团的选举,一些地方性法规进行了调整。如:《四川省乡镇人民代表大会主席团工作条例》第三条则这样规定:“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团由本届人民代表大会第一次会议在本级人民代表中选举产生。主席团成员除需要个别变动外,本届内可不再重新选举。”还有一些地方性法规,明确年内第二次人代会无需重新选举主席团,如:《贵州省乡镇人民代表大会工作条例》第五条规定,乡镇人大“每年至少举行2次会议”(中央18号文件有明确),“每年第一次会议举行前召开的预备会议,从本级人民代表大会代表中选举产生主席团。年度内主席团成员因故出缺,可以在下一次人民代表大会会议预备会议上补选。”小编认为,四川、贵州等一些地方性法规关于乡镇人大主席团任期的调整,具有务实性。

 

 

 

 

    地方组织法再次修改,小编建议对地方组织法第十五条第一款进行修改,分两款:第一款“乡、民族乡、镇的人民代表大会设立主席团,作为乡镇人民代表大会的常设机构。主席团成员由本级人民代表大会从代表中选出,任期同本级人民代表大会每届任期相同。”另一款为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”(作为第三款)如此修改,明确乡镇人大主席团的性质,调整乡镇人大主席团的届期,乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构性质得到了进一步立法明确和完善。

 

    (二)落实人大主席团成员不担任政府职务的规定。

 

    为贯彻落实中央18号文件明确的“乡镇人大主席团成员不担任乡镇政府的职务”这一规定,可对地方组织法第十四条第二款进行修改调整到第十五条,作为第二款:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团成员不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,必须向本级人民代表大会主席团辞去主席团成员职务。”这样一来,原地方组织法第十五条第二款即为第四款。

 

    (三)明确乡镇人大主席作为主席团召集人的地位。


    关于乡镇人大主席团与乡镇人大主席、副主席的法定关系,法律只明确“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席应为主席团成员。”(地方组织法第十五条)“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团的安排,组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”(代表法第十九条第三款)小编认为,应有必要明确乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大主席团会议召集人的法律地位。

 

 

 

 

    地方组织法再次修改,小编建议在地方组织法第十四条增加一款,作为第二款:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席应为主席团成员。主席团会议由主席、副主席召集,每季度至少举行一次。”如此修改,明确乡镇人大主席、副主席作为乡镇人大主席团会议的法定召集人,并明确乡镇人大主席团的会次,有助于进一步完善乡镇人大主席团的常设化、制度化。

 

    (四)赋予乡镇人大主席团在闭会期间必要代行权。


    2015年“人大三法”修正,立法明确了乡镇人大主席团作为乡镇人大在闭会期间的法定机构,极大地弥补了乡镇一级人大在闭会期间没有常设机关(机构)的不足。小编认为,2015年“人大三法”修改后,在闭会期间的一些特殊情形,乡镇人大仍难以依法履职行权到位,有必要进一步赋予乡镇人大主席团来代行职权,诸如闭会期间乡镇选举人员离职、乡镇人大代表执行职务的保障和辞职等。

 

关于“人大三法”再次修改的三点建议

 

    建议一:赋予乡镇人大主席团的接受辞职权

 

 

 

 

    将地方组织法第二十七条第二款修改为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间,可以向本级人民代表大会主席团提出辞职,由主席团决定是否接受辞职。主席团决定接受辞职后,报本级人民代表大会备案。”如此修改,授权乡镇人大主席团在闭会期间的决定接受辞职权,是解决闭会期间乡镇人大选举的个别领导人员职务变动的实际需要。实践中,个别乡镇人大选举人员请辞来专门召开一次人代会不太现实,往往是“人走茶早凉,职务依然在”。

 

 

 

 

    建议二:完善包括乡镇在内的人大许可制度

 

    将代表法第三十二条第二款的规定,并入地方组织法第三十五条第一款,修改为:“县级以上的地方各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判,不得采取法律规定的拘留、留置等其他限制人身自由的措施。”如此修改,不仅完善了人大许可的法定情形,还细化明确了公检法机关对人大代表行使拘留权和监察机关对人大代表行使留置权,应当要得到人大方面许可。

 

 

 

 

    将“如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。”单列一款(第三十五条第三款)。

 

    将代表法第三十二第四款进行修改调整,作为地方组织法第三十五条第二款:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,不受逮捕或者刑事审判,不得采取法律规定的拘留、留置等其他限制人身自由的措施。” 如此修改,赋予了乡镇人大代表与县级以上各级人大代表同等的执行职务保障,变事后报告制度为事前许可制度。代表法所规定的事后向人大报告制度,在实践中难以执行到位;因为,乡镇人大不可能因为一名代表的问题来加开一次人代会,所以“应当立即”的立法规定难以落实到位。

 

    将代表法第三十二条第三款移入地方组织法第三十五条,作为第四款:“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定。” 如此移入,将该审查限定条款放在地方组织法条款中,比放在代表法“代表执行职务的保障”(第四章)条款中更恰当。

 

    建议三:授权乡镇人大主席团接受代表辞职

 

 

 

 

    选举法适时修改,可将第五十四条第二款修改为:“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职,乡级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会主席团书面提出辞职。县级的人民代表大会常务委员会接受辞职,须经常务委员会组成人员的过半数通过。乡级的人民代表大会主席团接受辞职,须经人民代表大会主席团过半数的成员通过。接受辞职的,应当予以公告。”如此修改,授权乡镇人大主席团在闭会期间的接受代表辞职权,是解决闭会期间乡镇人大代表出缺及时补选的实际需要;实践中,个别乡镇人大代表请辞来专门召开一次人代会,没有这个可能。

 

 

 

原文标题:王晓、滕修福 关于“乡镇人大主席团”可否作为乡镇人大常设机关的立法建议

原文来源:立法网微信公众号


(立法网  王晓 滕修福/文)
 

 

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