涂欣：“无才便是德”的人民陪审员制度可以休矣

发布时间：2019-05-05 作者：

    新中国成立后，我国的陪审制度在1951年中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》 第六条得到确认。

引 言  

    关于我国人民陪审制度存废问题的争论，主要存在三种观点：

    一是“保留说”，认为我国的陪审制度，是人民群众参加审判案件和直接参与国家管理的一种司法制度，是实现司法民主的重要途径，它表明了人民在审判中的“当家作主”，可以进一步增强人民群众作为国家主人翁的责任感，是社会主义优越性的重要体现，所以，我国的陪审制度应当保留，不能废除。

    二是“废除说”，认为我国的陪审制度存在重大缺陷，为人所诟病，在现实中发挥不了多大的作用，与其劳民伤财进行小修小补，还不如像这种鸡肋制度说BAIBAI。因此，要求取消的呼声不绝于耳。

    三是“改革完善说”，认为应该在正视我国陪审制度存在重大缺陷的基础上，不主张对它进行脱胎换骨的取谛，而应修修补补，貌似“戴着脚镣跳舞”。

    在上述三种观点中，笔者赞同第二种观点，即：主张对现有的人民陪审制度予以废除。

沿 革

    陪审制度的渊源陪审制度最早出现于古希腊。公元前594年，新兴工商业奴隶主阶层的首领梭伦当选为雅典的执政官，他锐意改革，富国兴邦，制定了希腊历史上著名的《梭伦宪法》，设立了陪审法庭，开创了由四个部落组成陪审法院进行审判的先河。而现代意义的陪审制度则发源于英国。亨利二世通过一系列立法，将这种出于行政目的所采取的措施，引入司法程序，建立了陪审制度。

    陪审制度虽在英国产生，但它的充分发展却在美国。美国殖民地时期沿袭英国的传统将陪审制度移植过来，同时分为大陪审团和小陪审团，并确立了“一事不二审”的原则，其后被我国所采用。

    陪审制度之所以能够在全球遍地开花，最主要的原因是在政论家们的鼓吹下，它被人们看作唯一的保护人权的利器。但是在20世纪初期，陪审制度却已风光不在。因为，人们发现陪审制度弊端太多，达不到预期效果。

    陪审制度引入我国，正是在其日渐式微的时候。在我国，长期以来不管是实务界还是学界，对陪审制度都是趋之若鹜。清朝末年戊戌变法维新以后，《大清刑事民事诉讼法》规定了陪审制度，但随着清王朝的寿终正寝，陪审制度并未得到实施。辛亥革命后，南京临时政府在中央裁判所官职令草案》 中提出了采用陪审制度的设想，但是也未能兑现。而在国民党统治中国时期，陪审制度也只是某些法律条文中的“空头支票”。因此，陪审制度在我国真正得以确立并切实执行，是共产党在“革命根据地”、“边区”和“解放区”普遍实行。

    新中国成立后，我国的陪审制度在1951年中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》 第六条得到确认；1954年我国第一部《宪法》 把人民陪审员参与案件审判工作的做法规定为宪法原则；同年颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》 也明确规定了适用人民陪审的案件范围。但是，“文革”期间，我国的司法制度包括人民陪审员制度遭到了重创，面临“瘫痪”的局面。1975年《宪法》甚至取消了人民陪审员参与案件审判的宪法原则。“文革”以后，万物复苏，司法制度百废待新，1978年《宪法》在一定程度上再次启用了人民陪审制度；但1982年《宪法》又再一次取消了人民陪审员制度。如此反复，使陪审制度成为一项鸡肋制度，食之无味，弃之可惜，奈何？奈何？但从另一个方面也反映出以我国现目前的情况来看，根本不具备实行陪审制度的土壤，英美的陪审制度无法“洋为中用”。

现 状

    人民陪审员的任职条件

    《人民法院组织法》第三十八条第一款规定：除剥夺政治权利的人以外，凡是有选举权和被选举权的年满23周岁的中华人民共和国公民都可以被选举为人民陪审员。而对陪审员资格没有文化教育方面的限制仅局限于高中。

    人民陪审员的产生程序

    目前有些法院的做法主要是面向社会招聘，通过张贴告示，向社会发函，让社会各界推荐，然后再由法院汇总报人大常委会，人大对陪审员进行任命。由于立法的不健全，陪审员产生、管理随意性过大，很不规范，既缺乏严格统一的产生程序，又缺乏规范化的管理，从而影响法院严肃执法的形象。

    人民陪审员的职责、权利义务

    现行法律规定陪审员与法官有同等的权力，但是现有的陪审员大多数不懂法律，更谈不上审判经验，评议案件发表意见时，或者同意法官的意见，或者谈些文不对题的话，无法达到运用法律裁判案件的目的。另一方面如果陪审员违反了审判纪律，只能是不再聘请，对于陪审员的过错责任或一般违法责任根本无法进行追究，最终仍只能由法院承担相应责任。

    人民陪审员的公正司法

    在陪审员参审的案件中，普遍为“二陪一审”，曾经出现过在合议庭内部两个陪审员是一种意见，而法官是另一种意见。这样，只能根据少数服从多数判案，但是结果是判了以后就进行再审。这不仅仅影响了法院的独立审判，也影响了办案质量。

问 题

    人民陪审员制度规定太过原则，缺乏实践操作性

    现实中的人民陪审员制度尚处于制度建设滞后、理论探讨失语、专家学者缺席的搁置状态，而《人民法院组织法》中只原则性地规定了人民法院审理一审案件由审判员组成合议庭或由审判员与陪审员组成合议庭，这就给予了法院充分的自主选择权，导致法院在审判实践中不愿请陪审员参加诉讼或只请陪审员参加一些事实清楚、争议不大、社会效果较小的案件，这就必然引起陪审员制度无法充分发挥好作用，使陪审员制度流于形式化。

    人民陪审员素质偏低

    《人民法院组织法》中对陪审员的规定太宽泛，只是非常笼统地规定了有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，导致操作中的随意性，无法正确适用法律行使好审判权。实践中，许多陪审员往往从大多文化水平不高，接受教育太少，对法律或一些专门知识一窍不通。像六十年代的高中生、七十岁左右高龄的退休人员根本难以胜任陪审工作。而法院审判是一项严肃、神圣的事业，应对陪审员有严格的要求。另外，有的法院安排陪审员时倾向于人大代表、政协委员、甚至是党政干部，这导致陪审制度产生“官化”倾向，使陪审制度起码的“平民”、“草根”也丧失怠尽。

    人民陪审员职权不明，陪而不审，审而不议，议而不决

    一是陪审员介入时间较晚，一般不参加庭前活动，只是临时召来陪审，不能真正进入状态；二是陪审员既无专业知识，又无审判经验，使其不敢贸然发言，从而无法对案件有独到的见解，也从不参加合议庭的评议，再加上普遍陪审员素质不高，这就导致了法官对陪审员制度的排斥心理，当前普遍存在的一种反映是：人民陪审员参加审判，需要审判人员给他们讲解案情，讲解法律，法官要说服他们得花大量的时间，费时费力，不利于及时结案，影响了司法效率，也影响了法律的实施，为了应付审判实践的需要，也就出现了陪审员陪而不审，审而不议，议而不决的现象。陪审员只要在开庭时往审判台一坐，开完庭后在评议笔录上签上名字即完成了自己的光荣使命，似有“陪审员无才便是德”的意味；三是庭审中陪审员一言不发，变成陪衬，陪审制度形同虚设，从而使其失去了应有的价值。

    人民陪审员补助有失公允且难以兑现

    法院对陪审员的补助一审两制，对有工作的陪审员是一个支付标准，而无工作的陪审员又是另一个标准，同工不同酬的现象难以避免弄虚作假的情况出现，从而严重影响了其他陪审人员的积极性。另一方面，法院的公用经费来源于地方财政拔款，陪审员的选任、管理、培训是法院的一项常规工作，此项工作的开展需要法院投入一定的人力和财力，陪审员参与审判的工作补助、交通费等需要法院支出，这笔款项财政并不一定有专款足额支出。由于法院开支较大、经费紧张，这会使本来就相当拮据的法院财政更加紧张，加之法院又很难精确地对每年的实际办案费用做出预算，誓必导致部分法院出于自身经济利益考虑，不愿意推行陪审制度，或经常拖延陪审费用。加上部分案件复杂，需要开几次庭，而法院在计算费用时只依案号而不依次数，就导致了大部分陪审员第二次开庭缺席的现象，不得不更换陪审员，而后来的陪审员对案情一问三不知，从而背离了设立陪审制度的初衷，丧失了存在的必要性。

    人民陪审员产生程序不规范，难以保障司法公正

    实践中，陪审员的产生方式非常混乱，有的由基层人大选任，有的由法院直接聘请，有的由单位推荐，有的由法院推荐人大任命，产生方式可谓五花八门，异常混乱。应该说这些方式问题很大：由人大选举的陪审员往往排不上队；由法院聘请的陪审员，法官会依据自己的好恶或亲疏远近来选择，从而使陪审员失去了对法官的制约；由法院推荐，人大任命，实际上使陪审员半职业化了；而由单位推荐的人员，往往是工作中可有可无甚至是无法管理的人员。另外，对于陪审员，当事人无权进行选择，这也违背了程序的选择性原理。

    人民陪审员审理案件范围的规定不明确

    法院组织法虽然规定人民陪审员可以参于一审案件的审理，但对于哪些一审案件陪审员参于审理，法律没有明确规定，完全由法院自行决定。法院可以邀请也可以不邀请陪审员参加审判，即使完全由审判员进行，也不违反法律规定。这就导致实践中许多法院为了方便，根本不请陪审员，由清一色的法官进行审理，真正吸取陪审员审理的案件非常少，从而导致人民陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。

    人民陪审员管理不善，无章可循

    近年来，各基层法院面对案件数量的“井喷式”增长，按照法官与陪审员数量1：1的比例，迫切地扩招了大量人民陪审员来参审，以解决人手不够之虞。但人民陪审员产生后，没有专门的机构进行组织和管理，“无人管”，队伍呈松散状态。他们既缺乏纵向的组织领导，又缺乏横向听地区交流，更谈不上进行系统的业务培训，都是临时召集参加陪审，处于无政府状态。

废 除

    人民陪审员制度不符合宪法本意

    现行《宪法》将陪审员制度重新废除，而三大诉讼法也没有将其作为一项原则设立，这就表明人民陪审制度只是一项法定的程序制度，而不是一项宪法原则，使得其缺乏高层次立法的支持。这并不是无缘无故的，它体现的是国家统治阶级的意志，是中国人民的呼声。因些，《关于完善人民陪审员制度的决定》虽在一定程度上弥补了制度的立法缺陷，但其毕竟只是一部单行法律，是与宪法本意相背离的，实难改变陪审制度被“矮化”的尴尬局面。

    人民陪审员制度冲击了法官法

    比较《法官法》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，可以看出：担任人民陪审员的条件比担任法官的条件要低得多，这事实上就造成相当一大批根本就不具务担任法官素质的人，通过担任人民陪审员这一途径，实现了行使法官职权的目的。这不仅降低了审判人员的整体素质，更是对那些历尽千辛万苦也无法通过国家司法考试的人们的无情嘲弄。

    人民陪审员制度定位不清导致了法律的悖论

    人民陪审员是不是法官？比较《法官法》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》的规定，可以得出：人民陪审员不是法官，但事实上却行使法官权利的结论。也正是人民陪审员这种不伦不类的角色，使得立法者在立法时显得左右为难。其次，《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条的规定，赋予了人民陪审员凌驾于法官之上的权利，这明显与三大诉讼法的规定不相符，而且也会为人民陪审员利用职权干预正常的司法程序，办关系案、人情案提供机会。

    人民陪审员制度的任用资格不合法

    正所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法官的职业不同于一般的国家公务员。在法制社会中，法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。由此可见，法官的知识结构具有显见的综合立体性特点，而人民陪审员的任命条件远远低于法官的要求。

    立法背景已不存在，司法制度改革要求取消人民陪审员制度

    从设立人民陪审员制度的初衷来看，其政治成分大于法律成分，在一定程度上起到了消解社会矛盾“减压阀”的作用。但随着司法地位和作用的转变，法官精英化的呼声此起彼伏，人民陪审员逐步沦为摆设，新的历史时期要求法官兼具学者型和专家型，而对于专业性、技术性较强的民商事案件的审理，现实实践中，则通过邀请或指定有关技术专业人员进行司法鉴定，便能迅速查明案件事实，分清是非，及时解决纠纷。在这种大环境下，我们应该大胆地将不顺应我国司法体制改革需要的人民陪审员制度给废除掉，而不是成天吼着要改革、要完善。花上万元的钱去修一辆坏得只剩下两个轮胎的汽车，这不值得。

    人民陪审员制度不符合审判实践的需要，并不能达到人们期望的效果

    《宪法》规定司法权来源于人民管理国家的权力，它要对人民负责，接受人民监督。也就是说人民陪审员制度的立法本意仅仅是为了加强对职业法官的监督，但并不意味着人民群众就可以随意参与审判，与法官共同行使审判权。几十年的实践证明，法官大众化给我们带来了惨痛的教训，现行司法制度存在的“司法权力地方化、审判活动行政化、法官职业大众化”弊端。很大程度上就是因为各种力量，包括社会大众对司法进行干预的结果，这些力量干预司法往往是怀着良好的初衷，但事实上它却影响了司法独立，造成了一些与主旨相违背的东西。正是基于对这种弊端的认识，我们才大力加强了法官职业化建设。虽然前任最高院院长肖扬曾口口声声强调：实行人民陪审员制度绝不意味着法官大众化。但人民陪审员行使的是法官的职权，他们事实上就是大众化的法官。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。通过人民陪审员参与审判活动来反映社会的价值观念和道德准则，其作用是微乎其微，甚至弊大于利。而对人民陪审员短期的培训无法让其掌握必要的法律知识奠定良好的法律功底、并形成合理的法律意识、积累审判实践经验的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们！

    对于戴着“法律面孔”、游走于职业法官司法权与普通民众参与权之间的人民陪审制度而言，我们应当正视它的现实价值与规范价值之间的巨大裂缝，以客观对抗偏见，以理性制衡盲目，认识到改革和完善人民陪审员制度是与事无补的，应从根本上废除人民陪审员制度。

    （原文标题：《俯拾即是的法律面孔——对中国特色人民陪审制度存废的理性思考》，有删节）

    （作者单位：四川省三台县人民法院  ）

原文标题：涂欣：“无才便是德”的人民陪审员制度可以休矣

原文来源：立法网微信公众号

（立法网   涂欣/文）