王晓 滕修福：选举法修改应考虑“代表直选若干规定”已到废止之时

发布时间：2020-03-12 作者：王晓 滕修福

    2019年12月20日上午，全国人大常委会法工委发言人岳仲明在回答记者提问时，透露《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称“选举法”）将列入2020年修改计划。对此，笔者充满期待。


 

    2019年12月20日上午，全国人大常委会法工委发言人岳仲明在回答记者提问时，透露《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称“选举法”）将列入2020年修改计划。对此，笔者充满期待。笔者建议，本次选举法修改，有必要考虑1983年3月5日第五届全国人大常委会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下简称“代表直选若干规定”）已到废止之时。
 
    “代表直选若干规定”大多已陆续被写入选举法。现行选举法是在1979年7月1日第五届全国人大第二次会议上通过的，1982年12月10日第五届人大第五次会议进行了第一次修正。应该说，选举法在制定之初还是比较粗放的，只有十一章四十四条，且条款表述简单笼统。起初的选举实践中，尤其是在县（不设区的市、市辖区、自治县）乡（民族乡、镇）两级人大代表的直接选举过程中，出现了一些模糊认识和争议做法，亟待形成统一认识和规范。1983年3月5日，为便于实施选举法，全国人大常委会通过“代表直选若干规定”，对县级以下人大代表直接选举中的十个方面问题作出规定。现如今，选举法已施行了40多年，前后进行了六次修正，“代表直选若干规定”的十个方面问题，目前大多已陆续被明确写入选举法。具体如下：

    （一）第一个方面，关于选举委员会的任命。选举法制定之初，只明确县乡两级人大代表直接选举设立选举委员会，主持本级人大代表的选举，接受本级人大常委会或乡镇人民政府（公社管理委员会）的领导（1979年、1982年选举法第七条第二款之规定），并没有明确选举委员会由谁任命。因此，“代表直选若干规定”首先予以了明确：“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会任命。”目前，该规定于2010年3月14日，十一届全国人大三次会议对选举法进行第五次修正时，已将其写入选举法（第九条）。

    （二）第二个方面，关于选举委员会的职权。关于职权“（一）主持本级人民代表大会代表的选举。”1979年制定的选举法就有规定（第七条第二款之规定）；关于其他五个方面职权，选举法第五次修正时，已将其写入了选举法。选举法第五次修正特别增加单列了第十条，明确了选举委员会七个方面职责，比“代表直选若干规定”的选举委员会职权更加具体全面，并规定“选举委员会应当及时公布选举信息”。

    （三）第三个方面，关于精神病患者行使选举权的确认。1979年、1982年选举法原则规定：“无法行使选举权和被选举权的精神病患者，不列入选民名单。”（第二十三条）但没有明确精神病患者由谁来确认？为防止以精神病患者为由，随意剥夺公民选举权，“代表直选若干规定”明确要经选举委员会确认，即：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不行使选举权利。”目前，该规定于1986年选举法第二次修正时，已将其写入了选举法：“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”（第二十三条第二款，现第二十六条第二款之规定）

    （四）第八个方面，关于选区划分的大小。1979年、1982年选举法只规定“选区应按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分”（第二十二条），但没有规定选区划分的大小。为避免选区划分过大，“代表直选若干规定”进行了明确，即“选区的大小，按照每一选区选一至三名代表划分。”目前，该规定于1995年选举法进行第三次修正时，已将其写入了选举法（第二十四条第二款，现也是第二十四条第二款之规定）。

 

    （五）第九个方面，关于选民外出委托投票的规定。选举法制定之初，选民外出委托投票就有规定：“选民如果在选举期间外出的，可以书面委托其他选民代为投票，但事先须经选举委员会认可。”（1979年、1982年选举法第三十五条之规定）只不过“代表直选若干规定”的选民外出委托投票的相关情形更具体一些罢了，即：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。”但是，这些规定并没有突破原选举法的规定范畴。关于选民外出委托投票的相关规定，在1986年选举法第二次修正时进行了人数限制，即“每一选民接受的委托不得超过三人。”（第三十五条）到2010年选举法第五次修正时，进一步得到规范：“并应当按照委托人的意愿代为投票”（第四十条、现为第四十一条之规定）因此，“代表直选若干规定”关于选民外出委托投票的规定，已经过时了。

    （六）第十个方面，关于选民推荐代表候选人的限额。1979年、1982年选举法对政党、人民团体或选民（代表）依法联名推荐代表候选人，没有限额规定。为防止在某一选区选民推荐代表候选人过多，“代表直选若干规定”明确：“每一选民（三人以上附议）推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。” 目前，这一限额推荐代表候选人的规定，在2010年选举法进行第五次修正时，已被写进了选举法，不仅仅选民联名推荐要限额，政党、人民团体也一视同仁要限额推荐。即“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”（第二十九条第三款之规定）这里有必要溯源的，关于法定联名人数的变化。1979年、1982年选举法规定只需“三人以上附议”（第二十六条第二款）就行，到1986年选举法进行进行第二次修正时，法定人数提高到“十人以上联名”（第二十六条第二款之规定）。因此，1986年选举法第二次修正后，“代表直选若干规定”中的“（三人以上附议）”就与选举法相矛盾，时过境迁了。

    （七）第十方面，关于预选确定正式代表候选人名单的排序。关于在县乡两级人大代表直接选举中，通过预选方式确定正式代表候选人，选举法施行之初有，1986年选举法第二次修正时删除了预选规定，直到2004年选举法进行第四次修正时才予以了恢复，并将“代表直选若干规定”中明确的“正式代表候选人名单，经过预选确定的，按得票多少的顺序排列。”这一规定写入了选举法（第三十一条）。
 
    “代表直选若干规定”尚未写入选举法的存与废。目前尚未被写入选举法的“代表直选若干规定”中的相关方面问题，主要涉及选民登记及选举权的行使。选举法制定之初，只原则规定“选民登记按选区进行。无法行使选举权和被选举权的精神病患者，不列入选民名单。”（1979年、1982年选举法第二十三条之规定）直到1986年选举法第二次修正时，才对选民登记进行了必要的细化；“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。”（第二十三条第一款、现第二十六条第一款之规定）关于选举权，选举法第三条只是重申了宪法第三十四条之规定，只要是年满18周岁以上的中国公民，都有选举权和被选举权（依法被剥夺政治权利的除外）。因此，在当时情况下，对选民登记及选举权的行使进行一些细化明确，很有必要；现在看来，“代表直选若干规定”中的选民登记及选举权行使的相关规定，有些依然管用，可以写入选举法；但有些已经时过境迁了。具体如下：

 

    （一）第一方面所规定的“选举委员会设立办事机构，办理选举的具体事务。”虽然目前没有被写进选举法，但在省（自治区、直辖市）级选举实施细则中被广泛采纳，也是县乡两级人大代表直接选举的成熟实践。笔者认为，在本次修改选举法时，可以考虑将其纳入选举法，作为第九条第三款之规定。

    （二）第二方面所规定的“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会指导乡、民族乡、镇的选举委员会的工作。” 选举法制定之初，只明确选举委员会由谁领导，没有明确选举委员会由谁指导，也没有确定县乡两级选举委员会之间的指导关系。1986年选举法进行第二次修正时，增加条款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”（第七条第三款，现第八条第三款之规定）但“代表直选若干规定”所明确的县乡两级选举委员会之间的指导关系，至今没有被写进选举法。但是，在目前县乡两级人大代表同步换届选举实践中，明确县乡两级选举委员会之间的指导关系很有必要，也是县乡两级人大代表直接选举的实践惯例。笔者认为，本次修改选举法，可以考虑将其写入选举法，作为第八条第三款或单列第四款之规定。

    （三）第四方面所规定的“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。”其实，关于这一方面问题规定的表述已经过时了。关于反革命罪，《中华人民共和国刑法》（简称“刑法”）已于1997年修正时予以取消，并以“危害国家安全罪”取而代之。关于涉嫌严重刑事犯罪在被羁押期间停止行使选举权的问题，笔者认为，在现代法治理念下未必非要作出规定不可。依据宪法第三十四条及选举法第三条之规定，只有被剥夺政治权利的18岁以上中国公民才没有选举权和被选举权，而剥夺公民的政治权利是需要人民法院依法裁定的。显然，涉嫌严重刑事犯罪在被羁押期间是没有被剥夺政治权利。犯罪嫌疑人依然具有选民资格，至于被羁押期间如何行使选举权，另当别论。如果立法规定由人民检察院或者人民法院来决定，在被羁押期间停止行使选举权利，似乎有悖宪法。笔者认为，如果非要写进选举法不可，应将过时的“反革命案”的表述删除后并适当调整措辞，即：“因涉嫌严重刑事犯罪被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。”作为选举法第三条第三款之规定。

    （四）第五方面所规定的“下列人员准予行使选举权利：（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（二）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（三）正在取保候审或者被监视居住的；（四）正在被劳动教养的；（五）正在受拘留处罚的。以上所列人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。”其实，以上有一类人员已经不存在了，即“（四）正在被劳动教养的”。2013年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，标志着已实施50多年的劳动教养制度被依法废止。宪法及选举法规定，只有被剥夺政治权利的18周岁以上中华人民共和国公民才没有选举权和被选举权。因此，以上其他四类人员没有被剥夺政治权利，当然具有选举权利，应当准予毋容置疑。随着我国选举制度的日趋完善，且在现代法治理念下，关于这些特殊人员准予行使选举权毋容置疑，已没有必要特别强调规定。至于这些被羁押人员如何进行投票选举，是具体投票问题，可以作为特殊情况另行规定。笔者认为，本次选举法修改，关于五类人员准予行使选举权利的规定，没有必要写入选举法；可以考虑诸如此类的特殊人员进行委托投票，即修改选举法第四十一条：“选民如果在选举期间外出或因特殊情况，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人，并应当按照委托人的意愿代为投票。”

    （五）第六方面所规定的“县、自治县的人民政府驻地在市区内的，其所属机关、团体和企业事业组织的职工，参加县、自治县的人民代表大会代表的选举，不参加市、市辖区的人民代表大会代表的选举。”其实，这一问题属于选民登记的特殊情形，只要坚持选民登记不错、不漏、不重的基本要求和原则，也未必非要立法规定不可。笔者认为，随着一轮又一轮的地方区划调整和城市化的发展，县政府驻地在其它市区的这一特殊情况将会成为历史。

    （六）第七方面所规定的“驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工，可以只参加县级人民代表大会代表的选举，不参加乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举。”其实，这一问题也属于选民登记中的特殊情形，也未必非要立法规定不可。笔者认为，随着一轮又一轮政府机构改革和企事业单位改革，由上一级政府领导的企事业单位在乡镇的公职人员（职工）已经越来越少，这一情况也将成为历史。

    （七）第九方面所规定的“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”目前，这一问题在选民登记中比较常见，属于流动人口选民登记的问题。关于人（实际居住地）户（户口所在地）分离的现象会长期存在且会越来越多，流动人口的选民登记问题有必要在选举法中予以法定。笔者认为，本次修改选举法，有必要在“选民登记”这一章（第七章）单列一条，吸纳“代表直选若干规定”等全国人大常委会的有关规定，并结合选举实践经验，对选民登记中的一些特殊情况（人户分离的流动人口等）作出原则规定。

 

    （八）第十方面所规定的“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单，选举委员会不得调换或者增减。”选举法施行之初，基于选举委员会职责没有明确法定，为体现选举委员会的公正性，“代表直选若干规定”对选举委员会汇总候选人名单提出了两个方面的要求。一是强调要公平对待不同推荐主体，“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单”；二是强调不得调换或增减候选人名单，“选举委员会不得调换或者增减”。笔者认为，随着选举法的不断修改完善，选举委员会的法定职责已具体明确，该问题规定已失去了存在的必要。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  王晓 滕修福）



原文标题：王晓 滕修福：选举法修改应考虑“代表直选若干规定”已到废止之时

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　王晓 滕修福/文）