田成有：立良法，促善治：立法者的最高使命

发布时间：2021-09-01 作者：田成有

    如何实现法治？如何建设法治国家，我们能够达成的基本共识就是，前提要有法可依，而这个法必须是“良法”。只有“良法”，才能保障和体现人民的意志与利益，才能实现社会正义，只有“良法”，才能称得上法治，才能成为社会成员的信仰，才能实现善治。
 
 

    如何实现法治？如何建设法治国家，我们能够达成的基本共识就是，前提要有法可依，而这个法必须是“良法”。只有“良法”，才能保障和体现人民的意志与利益，才能实现社会正义，只有“良法”，才能称得上法治，才能成为社会成员的信仰，才能实现善治。



    从无法可依到有法可依，从有法可依到“良法之治”，这是对提高立法质量的必然要求，更是对实现善治的必然选择。

    “良法”、“恶法”的提法，始于亚里士多德。古希腊哲学家亚里士多德对法治有过这样一个经典表述，“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”“良法”与“恶法”的划分，涉及到评价标准问题。每个人的正义观、道德观、法治观不同，标准也就有所不同。比如，从正义的标准看，良法必须符合公正，符合社会的主流价值；从社会标准看，良法必须反映社会现状、满足社会需要；从规范标准看，良法设定的权利、义务、责任必须科学、合理，必须管用、好用。

    良、恶、好、坏的标准，在西方的自然法学派与分析法学派之间曾经有过不同的争论或表述。自然法学派认为，法在本质上是客观规律，二客观规律是永恒不变的本性、自然性、社会性、理性，法律的效力来源于此，立法者制定的法律必须以客观规律为基础，应当与之相符合、相一致，法的功能和目的是为了实现公意和正义。

    分析法学派则提出了一个与自然法学派完全对立的命题——“恶法亦法”。他们认为，法律是中性的，是能为经验感知的，和价值无涉，不能从政治上、道德上对法进行评价，不存在什么道义与不道义、良与恶的问题。法律是“主权者的命令”，不存在高于实在法之上的 “更高的法”，“严格意义的法”只有国家法、实在法，其他所谓的“法”，只有比喻意义，并不是真正意义上的法，即便是道德邪恶的法律，尽管人们憎恶和反对，同样具有强制力。

    自然法学派中蕴含的自然法观念和人本主义精神，有其重要价值。但自然法学派注重从抽象的意义上谈论法律，缺少对现实的关注， 没有可操作性，这是一种“美丽的诱惑”。分析法学派运用实证方法， 否定了不可捉摸、虚无缥缈的“自然法”的存在，它将评价法律好坏的标准、重心，从法律的外部转移到法律的内部，有其重要意义。但是法律如果一旦割断了与道义的关联，仅作形而下的理解，法律的意义必将大为逊色，一旦没有良、恶的标准，脱离了良、恶的判断，“理性”的面纱被撕去，法律前景就极为可悲和可怕。

    “恶法”，无助于人们培养对法律的感情，法律一旦失去了良善的源头，失去了它的神圣性，抛开了人类至高的正义、道德，就可能变成一套单调、死板、枯燥和毫无生机的抽象的法律概念和范畴的堆砌，而使法律的意义和价值趋于枯竭，抹煞“良法”与“恶法”的本质区别，极容易导致法律工具论的发达，甚至出现专制与暴政。
那么，什么样的法律才是“良法”呢？
 
    一、实质上的良法

    法律是意志的体现，但这个意志，绝不是立法者的任性或主观臆断，更不是对事物的片面认识或任意妄为。立法是立规矩，定方圆。立法者所表达的意志必须符合大多数人的意愿，必须体现最广大人民的意志，它所保护的也必须是多数人的利益、公共的利益。否则，谁遵守这样的法律呢？

    因此，良法必须符合“以人为本”的标准，体现以人为本的思想， 恪守立法为民的理念，让法律真正为民服务。只有反映人民意志，保障人民权利，得到人民拥护的法，才是良法，那些保护地方利益、部门利益或某一集团利益的法律，不能称为良法，只能算是披上了一件法的“华丽外衣”罢了。

    同时，我们所说的良法，必须符合社会发展的客观规律。通常情况下，人们总是按照一定的客观规律行事并解决问题，倘若法律与客观规律不符，必然不利于人们对法律的遵守，更不利于问题的解决， 甚至还会造成灾难性后果。一般来说，只要是符合人类理性，符合客观规律，顺应时代发展潮流的法，就是良法；能够符合人性，讲究人道，体恤人情，尊重人格，具有正义性、正当性、合理性的法就是良法。具体说来：

    （一）维护公正。“法乃公平正义之术”，正义是法的实质和宗旨，没有正义就没有法律，立法的根本价值就是追求公平正义，一切立法者应该是公平正义的追求者、捍卫者、诠释者。

    （二）保障平等。立法必须赋予每一个社会成员没有差别的、平等的权利和义务，维护社会成员在法律地位上的平等，对所有社会成员的生命、人身、财产加以平等保护，不容侵犯。
 
    （三）保证自由。立法必须为全体公民提供法律范围内允许的最大自由，以最合理的义务约束每个人的行为，保证每个人在其中享有最充分的自由。

    （四）促进效率。立法必须保证全体公民最大限度地谋取利益， 促使社会生产要素得到合理配置，确保人们在根据法的规则进行利益交往活动或诉讼活动时，能够简便、快捷、省时、省力。



    二、形式上的良法

    法律是社会控制的手段，它通过调整社会关系，引导人们的行为，建立良好秩序，促进社会进步。没有形式和外壳，法律就无法承载和实现其应有的功能。

    （一）体系上：上下性与左右性协调统一。

    不同法律之间或不同法律条文之间构成一个逻辑严谨的整体， 不能互相矛盾和冲突。同一层次的法律之间以及一部法律内部原则、规则之间，也必须协调一致，符合法在逻辑上的结构和顺序。自相矛盾、相互打架的法律，不仅会使人们无所适从，而且严重损害法律的权威。

    （二）内容上：确定性与灵活性兼顾。

    立法不是指向特定的人和特定的行为，不是为特定人进行专门立法，法规对主体的规定具有普遍性，对人的行为规定具有普遍性。清楚、准确、明白的法律，才能有效指引公民及政府的行为。法规设定的条件、权利义务的内容，违反规定的处理和责任等等，必须语义清楚、含义明确，尽可能排除其含混性、模糊性及笼统性，防止出现任意妄为和自由裁量的情形，以维护法规的“可预测性”或“形式理性”，才能让民众能够根据法律的规定，指引、预测和评判自己的行为。
 
    （三）语言上：规范性与通俗性并举。

    立法语言要具有规范性，体现出准确、肯定、规范、严谨的语言风格，即用清楚、具体、没有歧义的语言文字来表述法律专业的权利、 义务以及法律责任等内容，同时，还要平易通俗，使用的文字平实朴素、明白易懂，接地气。

    （四）程序上：公开性与稳定性并重。

    只有被公布，才能被人们知晓，也只有被公开，才能被人们遵从。民主立法，就是把公正、公平、公开原则贯穿于立法的全过程， 使立法过程成为民主的过程、公开的过程。敞开门户，有广泛的公民参与，充分听取和汇集各方面意见和智慧，最大限度地尊重和体现民众的合理要求，才有可能制定出良法，没有民意基础，必定是恶法， 闭门造车，必定搞不出良法。同时，所立之法还保持相应的稳定性， 而不能朝令夕改，生命短暂的法，反复修改的法，不能算是良法。

    总之，实质上的良法，是衡定法律的内在标准或根本标准，而形式上的良法，则是衡定法律的外在标准或形式标准。实现善治，除了具备规则、逻辑体系的一致性、完整性的“形”之外，还应当具有正当性、合理性的“神”，“形”、“神”兼具的法才是良法，才能真正实现善治。
 
    三、立良法：立法者的使命

    立法的出现，是人类法律文明发展史上最重要的里程碑，它的出现是同火的发现和火药的发明一样，是人类最伟大、最重要的发明， 在人类的历史发展长河中，立法是国家主权存在的标志，立法是人类理性进步的标志。

    谁是立法者？立法者应具备什么素质、能力、智慧，才能立法？ 立法者应当养育什么禀赋、操守、心性，才能立出良法？立法者所立之法是否给人类带来真正的善治？这类问题的追问，关乎着法治的成败。

    洪仁玕在《资政新篇》中这样说过“盖用人不当，适足以坏法； 设法不当，适足以害人，可不慎哉！”伟大的思想家卢梭也这么说， “立法者在一切方面都是国家中的非凡人物”，他应该是“一个发明机器的工程师”，“要为人类制定法律，简直是需要神明。”密尔是这么认为的“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要的不仅有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定”。

    我们有千百条理由，可以把“立法者”看成是法律人中最了不起的最伟大的“非凡人物”。法律体系立体、丰富、庞杂，既存在于理性之中，存在于制度之中，也存在于规范之中，文字之中，法律既表现为一种法典，更体现着一种价值，它既是一种专业化、职业化的程序，更是一种深植于民族和社会之中的一种“活”的规则，它既是规制人类行为的国家意志的体现，也是来自于社会民众的意志表达及生活方式。
 
    因此。在法治建设的各个环节中，立法是第一个环节，是第一道关口。国家机器启动的第一步，要靠立法，执法的效果如何，要取决于立法，评价法律的好坏，也要看立法，没有高素质的立法队伍是难以保证的。好比如果没有罗马法学家精深的学问和渊博的法律知识就不可能有罗马法的问世与流传千古，没有拿破仑皇帝的远见以及对法律事业的推动也就难以产生经典性的《法国民法典》。



    可以这么说，“立法”是用规范的语言，系统地表达已经存在的规律，是一套对法的认识、解释或揭示，是对关于何为权利与何为义务的命题，是对应该、必须、可以的行为规制，是“立法人”精心设计出的关于法、权利、义务、责任的概念、术语和体系。还可以这么理解，法律不是被“立”出来的，而是被“发现”的，法律仅仅是被“立法者”认识到的法律，是立法者概括、提升、归纳到了的规律， 是立法者有意识、有目的反复思考的成品。

    显然，由“立法者”所立的法，只能接近“道”、接近“规律”， 还不能等同或代替规律，由人进行的立法，无论如何智慧，其局限性是明显的、必然的。 其一，对法的表述、揭示会受到立法者认知背景的影响，因而会带有主观性；其二，所表达、揭示的法律是高度抽象  的语言，语言无法涵盖一切，抽象的语言与真实的社会总是存在距离、偏差；其三，因语言的局限、缺陷，对法律的表达，不可能做到完整、完美，顶多只能是被立法者认识到的哪一部分。
 
    由此，在立法过程中，必然充满着“立法者”的各种争吵、妥协、平衡和折衷。它不仅要通过文字肯定、具体、明确地规定其所要确立的规范，还要用精准、恰当的语言字斟句酌地表达其思想和内容。由“立法者”所立之法不是简单枯燥的条文堆积，而是知识、经验和智力高度集中的一件社会产品，这个产品要被民众接受、认同或消费， 其背后，凝集着“立法者”的声音、心血和努力。

    总之，法律作为治国重器，无法，不能治国，无良法，治不了国。如果把立法比喻为“源”，那么，执法、司法、守法则是“流”，“源” 正，才能“流”清，离开了立法，执法、司法、守法就成了无源之水、无本之木。法治，不仅是规则之治，而必须是良法之治，“良”不仅是道德层面的善良，而且也应该是价值层面、功能层面的优良。立法是一门科学，也是一门技艺，立法者要像医生一样，追根究底地探究“病情”，为人类开出合适的立法“药方”。作为一名立法者，要按照十八届四中全会决议所倡导的精神去立法，“恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观”，“符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。作为一名立法者，应该有这个认识，更应该有这个使命。
 
 

    原文标题：田成有：立良法，促善治：立法者的最高使命   
       
    原文来源：立法网微信公众号
     
    （立法网　田成有/文）