滕修福：人大议事规则修正完善全过程人民民主议事程序

发布时间：2022-01-09 作者：滕修福

    十三届全国人大常委会第三十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（修正草案）》（以下简称“全国人大议事规则修正草案”或“修正草案”）自2021年12月24 日至2022年01月22日在中国人大网公开征求意见。这是全国人大常委会议事规则自1987年11月24日通过施行以来的第二次修正，其间2009年4月24日十一届全国人大常委会第八次会议通过第一次修正，与第一次修正已时隔十二年多。本次全国人大常委会议事规则修改，是进入新时代以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实了习近平总书记关于人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，尤其是习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，并在总结全国人大常委会多年来履职行权议事实践的基础上，进行的一次全方位修正。
 


    十三届全国人大常委会第三十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则（修正草案）》（以下简称“全国人大议事规则修正草案”或“修正草案”）自2021年12月24 日至2022年01月22日在中国人大网公开征求意见。这是全国人大常委会议事规则自1987年11月24日通过施行以来的第二次修正，其间2009年4月24日十一届全国人大常委会第八次会议通过第一次修正，与第一次修正已时隔十二年多。本次全国人大常委会议事规则修改，是进入新时代以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实了习近平总书记关于人民代表大会制度的重要思想和习近平法治思想，尤其是习近平总书记关于发展全过程人民民主的重要论述，并在总结全国人大常委会多年来履职行权议事实践的基础上，进行的一次全方位修正。



    首先，将“全过程人民民主”原则写入议事总则。本次修正草案专门增加一条，作为第二条：“全国人民代表大会常务委员会坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”

    与此同时，进一步补充明确了立法目的：“为了健全全国人民代表大会常务委员会的议事程序，保障其依法行使职权”（第一条）；增加条款规定：“全国人民代表大会常务委员会会议依照法定程序进行。”（第四条）“全国人民代表大会常务委员会会议，应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率。”（第五条之规定）

    以上的增加和补充条款，在民主集中制原则的基础上，充分彰显了全过程人民民主议事规则的法定性、程序性、质量和效率原则。

    其次，将“国家监察委员会”纳入议事决策范畴。2018年3月11日，十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》（简称“宪法修正案（五）”），在“国家机构”一章（第三章）增加第七节“监察委员会”，并就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定；随后3月20日，十三届全国人大第一次会议又通过了《中华人民共和国监察法》（简称“监察法”），标志了深化国家监察体制改革全面进入法治化轨道。本次修正草案在相关条款增加了“监察委员会”，纳入到全国人大常委会的议事决策范畴。具体如下：

    一是在国家机关负责人列席全国人大常委会会议方面，将“国家监察委员会”负责人作为法定列席对象（第十条）。

    二是在议案提出主体方面，将“国家监察委员会”作为可以向全国人大常委会提出议案的法定主体（第十八条第二款）。

    三是在质询案的提出方面，将“国家监察委员会”作为被质询机关（第三十八条）。

    四是在新增涉及国家机关的事项，“国家监察委员会”当然在列。如修正草案新增第三十七条所规定的“根据专题询问的议题，国务院及国务院各部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人应当到会，听取意见，回答询问。”（第三十七条第二款之规定）

    再次，进一步健全了会议召开的程序。本次修正草案，在全国人大常委会会议召开的频次、网络视频出席、列席人员、分组和联组会议、缺席请假、会议公开、信息化技术，以及委员长会议决定事项等方面，建立和完善了相关程序性规定。

    关于会议召开的频次和日期。在“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次”（原第三条）的基础上，补充规定：“必要时可以加开会议”（现第六条第一款），并补充明确：“常务委员会会议召开的日期由委员长会议决定。”（第二款之规定）

    关于可以通过网络视频出席。在“常务委员会会议必须有常务委员会全体组成人员的过半数出席，才能举行。”（原第四条）前提下，补充规定：“遇有特殊情况，经委员长会议决定，常务委员会组成人员可以通过网络视频方式出席会议。”（现第七条第二款之规定）

    关于会议日程的决定。在“委员长会议拟订常务委员会会议议程草案，提请常务委员会全体会议决定。”（原第五条、现第八条第一款）“常务委员会举行会议期间，需要调整议程的，由委员长会议提出，经常务委员会全体会议同意。”（第二款）补充规定：“会议日程由委员长会议决定。”（现第八条第三款之规定）

    关于列席全国人大常委会会议的对象。不仅补充规定“监察委员会”负责人依法列席，还补充“香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会的主任、副主任”作为人大专门委员会和人大常委会工作委员会负责人列席会议（第十条）；除省一级人大常委会主任、副主任列席会议外，补充规定“其他有关地方的人大常委会主任、副主任一人”也可以列席会议。

    关于全国人大常委会分组联组会议的召集召开。将“常务委员会举行会议的时候，召开全体会议，并召开分组会议和联组会议。”（原第九条第一款）调整表述为：“常务委员会举行会议的时候，召开全体会议和分组会议，根据需要召开联组会议。”（现第十二条）在“常务委员会分组会议由委员长会议确定若干名召集人，轮流主持会议。”（原第九条第二款）基础上，补充明确分组会议召集人处理意见分歧的规定：“组织常务委员会组成人员和列席人员围绕会议议题充分发表意见。出现重大分歧意见或者其他重要情况，分组会议的召集人应当及时向秘书长报告。”（现第十三条第二款）新增规定，委员长或副委员长主持召开的“联组会议可以由各组联合召开，也可以分别由两个以上的组联合召开。”（现第十四条第二款之规定）

    关于请假的程序规定和会议纪律。在“常务委员会举行会议的时候，常务委员会组成人员应当出席会议”的前提下，补充规定：“因病或者其他特殊原因不能出席的，应当通过常务委员会办事机构向委员长请假。”（第十五条第一款）“常务委员会办事机构应当向委员长报告常务委员会组成人员出席会议的情况和缺席的原因。”（第二款）“常务委员会组成人员应当勤勉尽责，认真审议各项议案和报告，严格遵守会议纪律。”（第三款之规定）

    关于全国人大常委会会议的公开原则。新增第十六条之规定，“常务委员会会议议程、日程和会议情况予以公开。”（第一款，以公开为原则）“必要时，经委员长会议决定，可以暂不公开有关议程。”（第二款，以不公开为例外）

    关于推进会议信息化技术与服务。新增第十七条之规定，“常务委员会运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频等方式为常务委员会组成人员和列席人员提供便利和服务。”

    第四，进一步健全了议案的提出和审议程序。本次修正草案，新增了议案的提交时限、撤职案、议案合并，以及自治条例、单行条例和法规的报批，香港、澳门涉法议案等；调整完善了决算草案、预算调整方案和条约协定的审查等。

    新增第十九条之规定，“提请常务委员会会议审议的议案，应当在会议召开十日前提交常务委员会。”

    新增撤职案之规定，在议案相关资料和答询条款中，补充规定：“任免案、撤职案应当附有拟任免、撤职人员的基本情况和任免、撤职理由；必要的时候，有关负责人应当到会回答询问。”（第二十一条第二款之规定）



    新增规定，“内容相关联的议案可以合并说明。”（第二十二条第一款中）

    新增第二十六条之规定，“法律规定的需要报常务委员会批准的自治条例、单行条例和法规等，由其制定机关报常务委员会办事机构，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议。”（第一款）“需要报常务委员会批准的自治条例、单行条例和法规等，由有关的专门委员会进行审议并提出审议结果的报告。”（第二款之规定）

    新增第二十七条之规定，“列于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三的法律需要做出增减的，常务委员会在征询香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府、澳门特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区政府的意见后，由委员长会议提出议案，提请常务委员会会议审议。”

    将财政经济等委员会对提请批准的决算草案、预算调整方案的议案由“审议”（原第十六条第一款）表述为“审查”，即“提请批准决算和预算调整方案的议案，交财政经济委员会审查，也可以同时交其他有关专门委员会审查，由财政经济委员会向常务委员会会议提出审查结果的报告。”（第二十四条第一款）并补充条款规定：“决算草案、预算调整方案应当在常务委员会举行全体会议审查的三十日前，交财政经济委员会进行初步审查。”

    将外事委员会对提请批准条约和协定的议案由“审核”（原第十六条第二款）表述为“审议”，即“提请批准条约和协定的议案，交外事委员会审议，可以同时交其他有关专门委员会审议，由外事委员会向本次常务委员会会议提出审议结果的报告，”并补充规定：“也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告。”（第二十五条之规定）

    第五，进一步健全了听取和审议工作报告程序。本次修正草案，细化列举了全国人大常委会听取和审议的相关专项工作报告，新增了对审议意见的研究处理程序等。

    在“常务委员会全体会议听取国务院、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告，听取国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告，听取决算报告和审计工作报告，听取常务委员会执法检查组提出的执法检查报告，听取其他报告。”（原第二十二条）原则规定基础上，进一步细化列举规定：“常务委员会全体会议听取下列报告：（一）国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的专项工作报告；（二）关于国民经济和社会发展计划、预算执行情况的报告，关于国民经济和社会发展五年规划纲要实施情况中期评估报告；（三）关于决算报告和审计工作报告；（四）国务院关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告；（五）国务院关于国有资产管理情况的报告；（六）常务委员会执法检查组提出的执法检查报告；（七）专门委员会关于全国人民代表大会会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告；（八）常务委员会办公厅和有关部门关于全国人民代表大会会议代表建议、批评和意见办理情况的报告；（九）常务委员会法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告；（十）其他报告。”（现第三十三条之规定）

    在“常务委员会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。”（原第二十四条）基础上，补充规定：“决议可以要求有关国家机关在规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。” （现第三十五条第二款）新增规定：“常务委员会组成人员对各项工作报告的审议意见，可以交有关国家机关研究处理。有关国家机关应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。”（第三十五条第一款）新增规定：“常务委员会听取的工作报告及审议意见，有关国家机关对相关报告、审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，应当向全国人民代表大会代表通报并向社会公布。”（第三款之规定）
 
    第六，将“专题询问”入法。全国人大常委会开展专题询问，始于2010年6月24日十一届全国人大常委会第十五次会议对2009年中央决算报告的专题询问。此后，专题询问作为一种行之有效的监督手段和形式，自上而下受到地方各级人大常委会的青睐，并形成常态化。

    本次修正草案，在“询问和质询”一章（第五章），新增第三十七条之规定，“常务委员会可以结合听取和审议专项工作报告和执法检查报告，围绕改革发展稳定大局和人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，召开联组会议，进行专题询问。”（第一款）“根据专题询问的议题，国务院及国务院各部门和国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的负责人应当到会，听取意见，回答询问。”（第二款）“专题询问中提出的意见送有关机关研究落实，有关部门应当及时向常务委员会提交整改落实情况报告。必要时，可以由委员长会议将整改落实情况报告提请常务委员会审议，由常务委员会作出决议。”（第三款之规定）

    第七，进一步健全了发言和表决程序。在发言秩序、会议简报、议案表决、表决方式等方面，进行了补充完善。

    发言秩序方面，在“常务委员会组成人员在全体会议、联组会议和分组会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行。”（原第三十条第一款、现第四十二条第一款）“常务委员会全体会议或者联组会议安排对有关议题进行审议的时候，常务委员会组成人员要求发言的，应当在会前由本人向常务委员会办事机构提出，由会议主持人安排，按顺序发言。在全体会议和联组会议上临时要求发言的，经会议主持人同意，始得发言。在分组会议上要求发言的，经会议主持人同意，即可发言。”（第二款）的基础上，补充规定：“在分组会议上的发言，应当按照议题先后顺序逐项进行。”（第四十二条第二款之规定）

    会议简报方面，“在常务委员会会议上的发言，由常务委员会办事机构工作人员记录，经发言人核对签字后，编印会议简报和存档。”（原第三十一条第二款、现第四十三条第二款）的基础上，补充规定：“会议简报可以采用电子版形式分发。”（第四十三条第二款之规定）

    议案表决方面，在“表决议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过。”（原第三十二条第一款、现第四十四条第一款）“表决结果由会议主持人当场宣布。”（第二款）的基础上，新增第三款之规定，“出席会议的常务委员会组成人员应当参加表决。表决时，常务委员会组成人员可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。”

    表决方式方面，在“常务委员会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式。”（原第三十五条）的基础上，细化规定：“常务委员会表决议案，采用无记名按表决器方式。常务委员会组成人员应当按表决器。如表决器系统在使用中发生故障，采用举手方式或者其他方式。”（现四十七条第一款）并新增第二款之规定，“常务委员会组成人员通过网络视频方式出席会议的，采用举手方式或者其他方式表决。”

    第八，增加专章规范了公布程序。新增第七章“公布”，明确：“常务委员会通过的法律，由中华人民共和国主席签署主席令予以公布。”（第四十八条第一款）“常务委员会通过的法律解释、关于全国人民代表大会代表选举、补选、辞职、罢免等事项，由常务委员会发布公告予以公布。”（第二款）“常务委员会通过的其他决议、决定，以常务委员会名义公布。”（第三款）“常务委员会决定任免的国务院副总理、国务委员以及各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长，由中华人民共和国主席根据常务委员会的决定，签署主席令任免并予以公布。”（第四十九条）“常务委员会会议通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果的报告等，应当及时在常务委员会公报和中国人大网上刊载。”（第五十条之规定）
 
 

    原文标题：滕修福：人大议事规则修正完善全过程人民民主议事程序
   
    原文来源：立法网微信公众号
      
    （立法网　滕修福/文）