邱永兰：对民事强制执行法（草案）中设立“终结本次执行程序”条款的反对意见

发布时间：2022-07-25 作者：邱永兰

    十三届全国人大常委会第三十五次会议对《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》进行审议后，公开发布并征求意见。作为一名主要办理民商事案件的执业律师，根据《中华人民共和国立法法》的规定，对草案第八十条（终结本次执行程序）提出反对意见，供立法机关审议时参考。
 
　　

    十三届全国人大常委会第三十五次会议对《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》进行审议后，公开发布并征求意见。作为一名主要办理民商事案件的执业律师，根据《中华人民共和国立法法》的规定，对草案第八十条（终结本次执行程序）提出反对意见，供立法机关审议时参考。



    1.民事强制执行法（草案）第八十条来自何处

    《民事强制执行法（草案）》第八十条的内容是：

    第八十条　执行中，同时符合下列情形的，经申请执行人同意或者人民法院审查核实，人民法院可以裁定终结本次执行程序：

    （一）已向被执行人发出执行通知、依法责令被执行人报告财产；

    （二）已对被执行人依法采取限制消费措施，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；

    （三）已穷尽必要合理的财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产、发现的财产不能处置或者已经处分完毕但是债权尚未全部实现；

    （四）已依法采取法律规定应当采取的其他执行行为。

    笔者研究发现，上述内容来源于最高法2016年制定并在全国法院全面推行的有关“终结本次执行程序”的司法文件――《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（简称“终本规定”）。这个司法文件对“终结本次执行程序”规定的具体内容是：

    第一条　人民法院终结本次执行程序，应当同时符合下列条件：

    （一）已向被执行人发出执行通知、责令被执行人报告财产；

    （二）已向被执行人发出限制消费令，并将符合条件的被执行人纳入失信被执行人名单；

    （三）已穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置；

    （四）自执行案件立案之日起已超过三个月；

    （五）被执行人下落不明的，已依法予以查找；被执行人或者其他人妨害执行的，已依法采取罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，已依法启动刑事责任追究程序。

    经比对，最高人民法院在根据全国人大常委会的授权起草的《民事强制执行法（草案）》，几乎原封不动移植了“终本规定”中有关“终结本次执行程序”的内容，只是放弃了其中第（四）项“自执行案件立案之日起已超过三个月”的时间条件即可适用“终结本次执行程序”。笔者分析，此举也许是为避免与《民事诉讼法》有关执行案件期限为“六个月”的规定相冲突。

    但关于适用“终本”程序的时间条件，早在2009年3月，中政委、最高法在联合发布的关于规范集中清理执行积案结案标准的文件中就有规定：对于无财产可供执行的案件，有下列七种情形之一的，可裁定终结本次执行程序后结案，其中第二项情形为“因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的”。即明确地将适用“终结本次执行程序”的时间条件限定为“中止执行满两年”。

    可在由最高法一个机关发布的“终本规定”中，将在此之前与中政委联合发布的文件中规定的“中止执行满两年”缩水成为“自执行案件立案之日起已超过三个月”。这样规定是否合法以及是否有违最高法与中政委的规定，不言自明。

    至于适用“终结本次执行程序”的执行案件被“终本”之后，被执行人是否就无须再执行、申请执行人能否提出异议或申请“恢复执行”又或要求法院依职权继续执行等问题，虽然“终本规定”也作了相应的规定，但都比较原则和模糊，导致实际执行过程中产生不少问题，如不少申请执行人强烈反映，法院在人少事多的情况下对“终本”案件基本上没有依职权主动“继续执行”，甚至对申请执行人“恢复执行”的申请往往还不予立案受理。

    为此，在“终本规定”实施两年后最高法再次发文要求进一步规范执行立案、结案、统计和考核工作，可在这个司法文件中却规定对于符合“恢复执行”条件的案件，执行法院依申请或依职权恢复执行的，立“恢执”字案号，但“恢复执行案件统计作为内部管理项，不再纳入司法统计。”既如此，“不再纳入司法统计”的“恢复执行”案件，对于法院而言，能有多大压力？对于执行人员而言，又有多大动力？对于申请执行人而言，还有多大意义？

    2.全国法院实施终结本次执行程序现状与问题

    迄今为止，我们尚未看到最高法对有关“终结本次执行程序”的实施情况和司法数据向立法机关的工作报告和官方报道，但根据最高法自2016年以来两次向全国人大及其常委会有关执行工作的专题报告及一年一度的工作报告不难发现，全国法院受理和执行案件数据与实施“终结本次执行程序”密不可分。

    （一）2016-2018年平均“执结率”为94.7%

    2019年3月12日，周强院长在向第十三届全国人大二次会议作《最高人民法院工作报告》中披露：三年来，人民法院共受理执行案件2043.5万件，执结1936.1万件，三年的平均“执结率”为94.7%。

    （二）2019-2021年平均“执结率”为95.6％

    2022年6月25日，周强院长在向全国人大常委会作关于《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》的说明中披露：2019年以来，人民法院年均办理1016万件执行案件。

    同时，据2019-2021三年来最高法向全国人大的工作报告中公布的执行案件数据（2019年受理1041.4万件、执结954.7万件；2020年受理1059.2万件、执结995.8万件；2021年受理949.3万件、执结864.2万件）分析，其年平均“执结率”为95.6％。

    （三）超高的“执结率”中“终本”案占比到底有多少？

    毫无疑问，如此超高的“执结率”（甚至超过了法院审判案件的“审结率”）及庞大的“执行结案”数中，必然包含了大量的适用“终结本次执行程序”的案件，如是说“终本案件”撑起了这个“执结率”的半壁江山也不为过。

    尽管在目前公开披露的执结案件中，“终本”到底有多少，至今尚无官方的数据。但有一点可以肯定：仅凭这个超高的“执结率”就断言已经“破解执行难”（或曰“基本破解执行难”），既与客观事实不符，也不符合司法规律。因为“执结率”原则上不可能超过“审结率”，“执行难”的问题有待进一步解决和规范，否则在“执结率”已接近百分之百的情况下，制定《民事强制执行法》并将《民事强制执行法（草案）》公开发布并向全社会征求意见也就多此一举。

    3.反对设立“终结本次执行程序”条款的主要理由

    综上所述，笔者认为，在目前“终结本次执行程序”尚存诸多理论和实务问题没有得到高度重视和妥善解决的情况下、在实施中普遍存在“滥用”和“虚增”的严峻现实中，在《民事强制执行法（草案）》中设置“终结本次执行程序”的条款弊多利少。因此，笔者反对设立“终结本次执行程序”条款，主要理由如下：

    （一）杜绝弄虚作假之风

    事实上，对于适用“终结本次执行程序”而作结案处理的案件，无论在司法文件中如何强调限制适用条件或规定“终本”后只要申请执行人发现被执行人有财产线索而提出申请的即可“恢复执行”抑或一再要求和强调执行人员定期“回头看”，一旦发现被执行人有可供执行财产即应依职权采取强制执行措施，但这些“要求”和“强调”并不具有可操作的制度保障，既不能让申请执行人看到实惠，也不能令被执行人受到震慑。
因此有必要取消《民事强制执行法（草案）》第八十条，以避免司法机关将大批量（每年数百万件）的执行案件以“终结本次执行程序”为由作“结案”处理，杜绝弄虚作假之风。

    （二）坚持实事求是

    众所周知，“执行难”是一个客观存在的社会现象，其诱因很多，如不可抗力、商业风险以及当事人缺乏基本的法律意识等都可能导致一时的“执行不能”。这种现状在任何国家和地区都不可避免，是一种司空见惯的现象。

    因此，仅仅（或主要）依赖于设立“终结本次执行程序”而将为数不少（每年数百万件）的执行案件决定“结案”，以此从数据外观上实现超高“执结率”，既不符合客观实际，也会令当事人（主要是申请执行人）对司法公信力产生怀疑。此外，更为严重的是此举还可能会使一些执行法院和执行人员热衷于“程序空转”，为轻而易举即可实现的高“执结率”而盲目乐观。甚至存在助长形式主义作风的危险。

    （三）避免法律权威遭到损害

    如前所述，尽管目前事实上实施了多年的“终结本次执行程序”已经留下了不少的“后遗症”，如让众多的申请执行人的合法利益得不到保障，也让不少的被执行人没有受到应得的惩罚而逍遥法外，但这毕竟还只是停留在司法层面，国家立法机关完全可以通过履行立法监督职责、实行备案审查等形式加以督促解决。

    但是，如果在上述问题尚未得到有效解决的情况下，就将该“终结本次执行程序”纳入国家法律（《民事强制执行法》）之中，无异于是对这种司法中存在的严重问题的容忍，必然有损国家法律的权威。

    4.建议恢复中止执行制度

    其实，对于暂不具备执行条件而依法又不能“终结执行”的案件，完全可以依法适用我国法律中早已规定的“中止执行”制度。

    《中华人民共和国民事诉讼法》不仅规定了“中止诉讼”制度，而且也规定了“中止执行”制度。同时，民事诉讼法还特别规定申请执行的期限为二年。对于暂无可供执行财产的案件，完全可以依据该项制度中的兜底条款“人民法院认为应当中止执行的其他情形”而裁定中止执行。

    笔者认为，上述规定都是旨在最大限度保护当事人的合法利益并维护法律尊严和司法权威，人民法院为了追求“执结率”而将受理几个月的执行案件以“无可供执行财产”为由以裁定“终本”作结案处理的做法并不可取这种做法既于法无据，更与司法为民的宗旨相悖。

    再者，早在2009年由中政委、最高法联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》（法发〔2009〕15号）至今并没有废止，其中规定的可以适用“裁定终结本次执行程序后结案”的两种情形（一是申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；二是因被执行人无财产而中止执行满两年）与民事诉讼法关于中止执行的规定完全吻合，仍可以作为立法时的有效参考。
 
 

    原文标题：邱永兰：对民事强制执行法（草案）中设立“终结本次执行程序”条款的反对意见
 
    原文来源：立法网微信公众号
       
    （立法网　邱永兰/文）