崔永东 ：中国专门监察百官的御史制度始于秦代

发布时间：2015-02-25 作者：

    史籍记载：“自贞观初，以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”“尤重宪官”，说明唐代统治者对监察机关的活动特别关注。元代皇帝忽必烈也曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。此其重台之旨，历世遵其道不变”。



    御史监察制度在中国历史上源远流长。早在秦代，御史就已经成为专门监察百官的官员，御史大夫为御史之长。汉代设御史台，为中央监察机关。自魏晋南北朝时期开始，御史台完全独立于行政机关之外，监察活动不受任何行政机关的干预，成为皇帝直接领导的独立监察机关。唐宋时期，御史台仍为中央监察机关，宋代又设谏院，负责规谏皇帝，后来御史也兼负规谏之责，导致“台谏合一”。明清时期，中央监察机关为都察院。

    御史是专门负责监察百官的，其权甚大。御史监察系统独立建制，独立于行政机关之外，由皇帝直接领导，代表皇权监察与控制百官，但同时又对皇权有所制约，如对皇帝具有规谏权、批评权、封驳权（驳回皇帝的不当诏令）等等。

    可以说，御史监察制度关乎封建政权的长治久安，有作为的皇帝往往很重视御史监察工作。史籍记载：“自贞观初，以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”“尤重宪官”说明唐代统治者对监察机关的活动特别关注。元代皇帝忽必烈也曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。此其重台之旨，历世遵其道不变。”

    中国古代的御史监察制度具有如下特点。

    御史“位卑权重”。历代统治者在御史的任用方面均奉行以小制大、位卑权重的原则，可谓“匠心独具”。例如，唐代监察御史的品级往往在正八品以下，明代监察御史、六科给事中的品级不过正七品，然其却具有抗衡朝廷权贵和地方封疆大吏的权能。监察官员“位卑”则不会患得患失，“权重”则有以小制大之力。

    奉行监察权法定原则。秦国颁行的《语书》（见《睡虎地秦墓竹简》一书），是秦统一前具有监察法规性质的重要文献；而当时的《为吏之道》也涉及对官员考核监督的内容。汉惠帝时期出台了专门的单行监察法规——《监御史九条》，汉武帝时期又出台了《刺史察举六条》（“六条问事”）。唐玄宗时期还出台了专门的监察法规——《六察法》，规定主要从六个方面进行监察：察官人善恶；察户口流散；察农桑不勤；察妖猾盗贼；察德行孝悌；察黠吏豪宗。宋代有专门的监察法规——《考课令》，元代的监察法规大部分被编入《元典章》之中，另外还有《宪台格例》等专门的监察法规。明代监察法规《宪纲》明确规定了监察权的界限，要求监察官不得越权行事。

    御史犯罪加重处罚。《明史·职官二》载：“凡御史犯罪，加三等，有赃从重论。”《大明律》还规定：“凡风宪官吏受财，及于所按治去处求索借贷人财物，若买卖多取价利及受馈送之类，各加其余官吏二等。”作为“风宪官”的御史，负责纠弹百官，在操行上理应成为百官的表率，若其执法犯法自然要被加重处罚。

    互监互纠。监察官由谁来监察？明代给出的答案是：让两个平行的监察机构——都察院与六科进行互监互纠，甚至六科之间也可互相监督，中央监察官与地方监察官之间也可互相监督。其实，这并非明代独创，早在宋代就已实行互监互纠之制了。宋朝还有《监司互察法》，规定各监司互相考核、互相监督。

    监察回避。如御史办理案件与本人或其亲属之间有利害关系，则实行回避。《明史·职官一》：“大臣之族不得任科道，僚属同族则以下避上。”对监察御史出巡的回避更加严格，如《万历会典·出巡事宜》规定：“凡分巡地面，果系原籍并先曾历仕、寓居处所，并须回避。”

    垂直领导。历代监察机构都由皇帝直接领导，监察官员要直接向皇帝负责。监察机关在编制和地位上完全独立，不依附于任何机关。中央与地方各级监察官员全由皇帝任免。明代地方的最高检监察官是都督和巡抚，督抚制度乃明代首创的一种监察制度。督抚有权节制一省或数省的行政、司法和军事等等，名义上虽为地方的最高官员，但实质上在组织上却隶属于中央都察院，因而督抚领有御史衔。明代省级监察机构设十三道巡按史与提刑按察司，巡按御史属于都察院的派出机关，与地方政府并无从属关系。在省级三大机构中，提刑按察司与承宣布政司、都指挥司并列，互不统属。提刑按察司官员实际上是驻扎在地方上的中央监察官，对府、州、县进行监察，完全不受中央与地方行政机构的干涉。

    监察区与行政区适度分离。如汉武帝时将全国划分为十三部州，作为监察区，每一监察区派刺史一人为监察官。但刺史并非郡守之上的行政官员，“部州”亦非一级政权组织。监察区划（部州）与行政区划（郡县）并不重合，实际上监察区大于行政区，一个监察区往往管辖数郡。唐太宗时期，将全国划分为十道（后改为十五道）监察区，每道由皇帝派巡按使巡察州县，后来巡按使又改称观察使。此时的监察区亦非一级政权组织，一道的监察辖区远远超过一州的行政辖区。

    注重对监察官员的任用考核。宋代政治家司马光认为选拔台谏官员“当以三事为先：第一不爱富贵，次则重视名节，次则晓知治体”，又强调监察官相当于“古方伯、州牧之任，系一路休戚，当慎择天下贤才”。欧阳修也认为监察官“非材且贤者不能为”，并称士人的理想是“不得为宰相，必为谏官。谏官虽卑，与宰相等”。明代在监察官选任方面也奉行严于普通官员的标准，强调德才兼备、表率百僚。

    代天子巡狩，即代表皇帝巡察地方、监督官员。如汉代将全国划分为十三部州，中央向每部派刺史一名监察各级官员。唐代由皇帝临时派遣巡按使，考察每“道”（监察区）所辖州县，称为“道察”。宋代在地方设置“路”一级监察机构，全国有十五路（后增至二十三路），各路直接向朝廷负责，代表中央监察州县。路一级监察机构又被称为监司。宋代实行监司巡检制，也是另一形式的“代天子巡狩”。巡检即巡按检查之意。监司巡检制的主要内容是监司机关在一定期限内巡遍所部州县，点检辖区内兵民、钱谷、刑狱等各类职责完成情况，据实上报朝廷，以对州县官实行奖惩黜陟。明代的巡按御史是直接代表中央来监察地方的，具有钦差大臣的性质。

    通过观察和探索中国古代的御史监察制度，也启发了学界对中国现代监察制度的反思，并对其中存在的问题加以揭示分析，进而提出了改进对策。一般的观点认为，当前我国监察制度存在的问题主要是：（1）管理体制上存在依附性，监察机构一般实行双重领导，既受同级党委或政府的领导，又受上一级监察机关的领导；（2）监察主体缺乏权威性，监察机构只是一种普通的行政机构，人事任免受行政机关左右；（3）法律法规过于简单化，缺乏系统性；（4）监察监督的方式存在消极性，监察机构往往不能对同级或上级行政机关行使有效的监督。因此，有必要借鉴古代的监察制度，对中国目前的监察制度加以改革：（1）在体制上建立独立的监察机关，保障监察官员能独立行使监察权；（2）在管理上建立严格的监察责任制、完善的考核奖惩制、分工明确的互察互纠制；（3）重视监察法制建设，依法规范监察活动；等等。

    笔者认为，中国古代御史监察制度不仅为今天的监察制度改革提供了有益的借鉴，也对今天的司法改革提供了有益的启示。考虑到中国古代监察机关的一个重要任务是实行法律监督，此种职能类似于当今检察院的职能。在今日新一轮司法体制改革中，“去地方化”已成为一个重要目标，去地方化的实质在于让检察院摆脱地方势力的干预和影响，其操作方式是建立与地方行政区划适度分离的司法辖区（对检察院来说也可称为检察区），实行检察院系统的人财物归省级检察院（或司法委员会）统管。这是初期目标，其最终目标是由中央统管，实行垂直管理。这与中国古代的做法正相“暗合”。自汉代以来，监察机构基本上都是由中央（皇帝）垂直管理，魏晋以后更是独立于行政机构之外，为监察官独立行使监察权（也包含今日所谓检察权）提供了组织保障。

    其次，所谓“代天子巡狩”的巡按御史制度也与今天的“中央巡视组”制度类似，对抑制和打击腐败发挥了重要作用。再次，中国古代很重视监察法制建设，从汉代的“六条问事”、唐代的《六察法》到明代的《宪纲》等等，无不体现了统治者欲将监察活动纳入法制轨道的愿望，使监察活动有法可依，不得超越法律边界。这对我们有借鉴意义。复次，中国古代允许监察机关之间互监互纠、注重对监察官员进行考核、监察官员犯罪加重处罚等措施也值得我们借鉴，有助于我们完善对监察官员的管理。
 
    鉴古可以知今。中国古代御史监察制度中的部分内容即使在今天仍有积极的启示作用，它不仅对我们完善监察制度有借鉴价值，而且对我们深化司法体制改革也有借鉴意义。在中国古代，监察机关曾是反击腐败的利器，其正面功能有助于政权的长治久安。今天，在我国腐败形势异常严峻、国家长治久安遭遇重大挑战的情况下，重温中国古代御史监察的历史，吸收其经验教训，成为摆在执政者面前的紧迫课题。



原文标题：御史与监察的特点及反思

原文来源：人民法院报

（立法网  小蚕）