刘文鹏：清代科道“风闻奏事”权力的弱化

发布时间：2015-03-25 作者：

    嘉庆四年（1799），亲政伊始的嘉庆帝以最快的速度处理了满洲权臣和珅，然后发布上谕：“朕惟治天下之道，莫要于去壅蔽。”第二年，又再次鼓励臣下建白进言，并说如果臣工都能够不畏权贵无私进言，那么早在乾隆时期和珅就被弹劾了……



    科，是指给事中；道，是指监察御史。它们共同构成明清时期监察系统的主体。在中国传统社会中，这是用来监督百官的监察系统。从历史渊源上讲，前者属于中书门下，是丞相下属，后者属于御史台。自宋代开始，本来以封驳皇帝为核心的最高决策者为任务的谏官从丞相属官中分离出来，把更多的精力放在对官员包括丞相的监督上，在职能上和御史逐渐接近，合称“台谏”，是为言官。而且，北宋自太祖开始留下不杀文官的祖训，基本为后代遵循，使得台谏官员在宋代的政治生活中极为活跃，成为一种重要的政治力量，其身影总是闪现于不同时代的各种政治事件中。

    能够让品级不高的台谏官员活跃起来的一个主要原因应该是“风闻奏事”体制。根据目前学界的研究，风闻奏事体制起源于魏晋时期，但真正活跃于政治生活中是在宋代。对“风闻奏事”内涵的理解，现代学者多以王安石的解释为准：“许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪。谏官、御史则虽失实，亦不加罪，此是许风闻言事。”①

    从以往的研究来看，宋代的台谏制度非常受关注，其次是明代的科道体制。然而，清代科道风闻奏事之制研究较少。②而且，如果和前代的历史进行比较，会发现清代科道官员的地位发生了很大的变化，这种变化主要在于皇帝更愿意把科道看作是一种政治信息渠道，而不是一种政治力量，以达到“去壅蔽”的目的。可以说，清代科道体制的变革都是在这种政治信息控制的背景下展开的。

朝廷耳目：清初科道官员的地位

    顺治十一年（1654），入关伊始、根基未稳的清朝发生了一件大案，权倾一时的大学士陈名夏被诛杀。陈名夏（1604—1654），崇祯十六年（1643）进士，复社成员，先降李自成，顺治二年降清，曾劝进多尔衮。因文才卓异和赞同沿袭明朝制度被视为南党领袖，被年轻的顺治帝非常倚重，顺治八年取代冯铨成为大学士。同时，他也树敌颇多，特别与满族保守势力、汉族北方降臣积怨颇深。顺治十一年，终因“留发复衣冠”被宁完我等弹劾，处以绞刑。陈明夏固然说过留发复衣冠一类的话让满洲人无法接受，然而透过案件本身或许能够发现清初更多深刻的政治矛盾，其中就裹挟了诸多科道官员。这年三月初，在处理了陈名夏后，顺治帝发布上谕，对党附陈名夏的很多言官御史进行批评和处分。

    顾炎武曾设想言官封驳或可促进决策的科学化，然而实际情况却是言官经常成为党争的急先锋。清朝入关后，大量的明朝遗臣投降清朝，同时也将明代党争恶习带给了新政权。无论是在多尔衮执政时期，还是顺治亲政后，虽然最高统治者一再告诫汉族大臣不要延续原来的政治斗争，可明末以来的党争继续如影随形。无论是从龙入关的早期降臣如金之俊、宁完我，还是后来的降臣如冯铨、陈明夏等，都先后掀起一波波激烈的斗争。掌握谏言、参劾大权的科道官员常常成为党争拉拢的对象，以实现党同伐异、攻击政敌的目的。这种以敌人之是为非、以敌人之非为是的作风，很明显会让决策者真伪莫辨，让政治信息失真、失灵，上下壅蔽的现象就会危害朝廷的统治。

    清代诸帝每每讲到科道总是强调“去壅蔽”，既强调科道官员作为朝廷耳目的作用，又批评科道官员在党争之中参劾不实的现象。顺治九年的一道上谕就曾非常明确地强调都察院为朝廷耳目之官：

    如满汉各官，有贤有否；督抚按各官，有廉有贪；镇守驻防各官，有捍御勤慎者，有扰害地方者，皆令分别察奏。其推举铨用与黜革降罚，及内外各衙门条陈章奏，有从公起见者，有专恣徇私者，皆令明白纠驳。

    陈名夏被处决两年后，顺治帝又再次下旨对科道言官结党现象进行批评：

    科道为耳目之官，职在发奸剔弊。凡大奸大恶，从未经人纠劾者，果有见闻，即据实直陈，不许徇私党比，摭拾塞责。将人已纠参之事，随声附和，明系党与陋习，岂朝廷设立言官之意？以后务宜洗涤肺肠，痛除党比，不许仍前蹈袭妄陈。③

    不仅顺治帝如此，清代的其他皇帝也总是习惯于把科道官员视为“朝廷耳目”。我们可以这样说，与其说科道是可以弹劾百官、封驳天宪的“口舌”之官，不如说更像是政治信息渠道的“耳目”之官。这是有清一代的诸位皇帝给他们的定位。君上希望科道能够提供准确的政治信息，对晚明科道介入党争、上下壅蔽的现象极为忌惮。上文顺治帝的谕旨表明清朝统治者有变革科道风闻奏事体制的动力。

    然而让科道远离党争的变革将是一个漫长且不能丝毫松懈的过程。顺治时期的这种纠结仅仅是个开始，在以后的政治生活中，科道风闻奏事将是清朝长期面对的一个问题。党争在康雍乾时期仍将继续，科道官员也一直活跃在各个时期的政治生活中。在很多复杂的形势下，最高统治者必须要考虑科道官员到底是应该据实奏闻还是可以风闻奏事，这是解决党争问题的主要内容之一。一味禁止科道风闻奏事，似乎会使满洲统治者面对压制言路、钳制士人的巨大压力；而允许科道风闻奏事，又难免助长党争气焰。因此他们需要谨慎地、甚至矫枉过正地对待科道的风闻奏事，同时也试图找到更准确的信息渠道来取代科道官员的功能。这种权力配置影响着当时的政治生活，影响着最高统治者能否获得准确的政治信息以及相关决策。一系列制度调整由此产生，一系列大案由此发生。

风闻奏事之权开始丧失

    科道风闻奏事在清初持续了30多年，终于在康熙亲政后被禁止。康熙十年（1671），都察院左都御史艾元徵上疏，建议停止科道风闻奏事之权：

    世祖章皇帝时，于出位妄言及风闻失实者，皆立加惩处，以风闻言事伐异党同、挟诈报复故也。嗣后果有确见、关系政治，及大奸隐弊，仍无论有无言责，悉听其指实陈奏外，余并不许以风闻浮词擅行入告。④

    下部议行，结果是通过了这一提议，风闻奏事之制被禁止。然而，这种自魏晋以来就已形成的深厚的政治文化传统，似乎也不是皇帝一纸诏令能够禁止的，争论很快产生了。就在次年，有人再次提出御史应该风闻奏事，以保证皇帝的政治信息来源。对此，康熙帝的反对态度非常鲜明：

    汉官中有请令言官以风闻言事者，朕思忠爱之言，切中事理，患其不多。若不肖之徒，借端生事，假公济私，人主不察，必至倾害善良，扰乱国政，为害甚巨。⑤

    康熙帝明白，御史风闻奏事是一种传统，有利于扩大政治信息，然而对党争的顾忌使他一直难以放开此禁。康熙十七年，再次发布上谕，明确表示不允许科道风闻奏事。⑥然而争论还是伺机而起。康熙十八年，科道能否风闻奏事再度成为朝堂之上的一个热点问题，导火索则是这年的京师大地震。

    康熙十八年七月二十八日（9月2日），北京发生了强烈地震。声如雷，势如涛，白昼晦暝，京城中的顺承、德胜、海岱、彰义等城门倒坍，城墙坍毁甚多，宫殿、官廨、民居十倒七八，文武官员及士民死者甚众。之后余震不断，通州、良乡等城墙全部塌陷，“裂地成渠，出黄黑水及黑气”。康熙皇帝到景山上避震三天三夜。时值炎热天气，遍地死尸很快腐烂，以至于秽气熏蒸，恶臭满街，其情景惨不忍睹。此后的八月初八、十二、十三日，强烈地震反复发生。地震波及范围达到河北、内蒙古、辽宁、山东、河南、山西、陕西、甘肃、江苏等省区一百三十余县处。⑦

    康熙帝在震后以“实修人事，挽回天心”为宗旨，发布上谕指出：之所以有这样大规模地震的发生，实际上是上天示警，进行谴告；之所以受到上天谴告，是因为朝廷上下“用人行政，多未允符”，官员们或罔上行私，或贪纵无忌，或因循推诿，或恣肆虐民，“上干天和，召兹灾眚”。因此，下令科道官员参劾大奸大恶，惩治不法，以期挽回天意。既然皇帝非常急切地让科道官员参劾不法，而且上关天意，那么科道如何上奏的问题就再次被提出。八月的一天，正当灾后的京城哀鸿遍野、死者枕藉之时，吏科给事中姚缔虞上疏请求开科道“风闻奏事”之禁。⑧

    这件事情的提出在当时还有两个大的政治背景。一是朝堂之上，明珠、索额图分立门派，党争严重。当地震发生时，左都御史魏象枢早朝后回家，在书房时赶上地震发生，看到有声如雷、尘土蔽天，他一面避震一面跑向紫禁城，只身入宫面见康熙帝，密谈很长时间，但密谈内容没有记载。根据陈廷敬的记载，魏象枢“独被召对，近御座前语移时，或至泣下，其言秘不传”。20多年后，在相关人员都已不在人世后，康熙帝才向朝廷公布了当时他和魏象枢的密谈内容。原来魏象枢以“天人感应”之说劝康熙帝调整朝政，他认为地道大变是因为人事导致，请求康熙帝杀大臣以弥天灾，具体而言，是杀掉当时把持朝政的明珠和索额图，以弥天谴，可见当时党争之严重。在这种情况下，如果允许御史风闻奏事，岂不会使当时已经非常激烈的党同伐异的局面更加严重？二是平定三藩之乱的战争已经取得决定性进展，清军转入反攻，吴三桂病死，之后两年内将势如破竹地解决三藩问题。然而在用兵过程中出现大量八旗军队骚扰地方、为害百姓的事情，社会矛盾尖锐。这时候如果允许科道风闻奏事，势必会使党争更加尖锐，也势必会形成对满洲八旗将领交章弹劾的局面。

    于是，很快康熙帝发布上谕：

    今若开风闻之条，使言事者果能奉公无私，知之既确，言之当理，即当敷陈，何必名为风闻方入告也？倘生事之小人，恃为可以风闻入告，但徇己之好恶，必致擅作威福以行其私。彼言之者既无确见，听之者安能问其是非？故曰无稽之言勿听，弗询之谋勿用，正所以诫言之无据、谋之自专也。况天下之大，臣民之众，导之以理，晓之以法。待臣下须宽仁有容，不因细事而即黜之，所以体群工也。用人则随才器使，无求全责备之心，盖以人材有不齐也。若关天下之重，朋党徇私之情，皆国家可参可言之大事。不但科道而已，有志之臣民，概可以言之，何在区区风闻之言，能敛戢奸贪之志气哉！治国家者，在有治人，不患无治法耳。⑨

    这道上谕意味着皇帝并不想恢复科道“风闻奏事”的权力。事情本应到此为止，可是康熙帝或许觉得不能够充分服人，过了几天他又召集满汉九卿、詹事、科道等官，就科道官员如何发挥作用，在朝堂之上进行了一次大讨论。应该说康熙帝为此召开九卿会议，让方方面面的大臣都能够有一个充分发表意见的机会，已经是一种非常开明的表现。或许很多大臣都受康熙帝前几天那个上谕的影响揣测圣意，除了姚缔虞都反对重开御史风闻言事之例。⑩但无论如何，应该说此事有结论了，康熙帝也无须担心未能服人了。可事情仍然没有结束，这个话题还会在以后的政治生活中一再被提起。

    就在第二年，即康熙十九年七月，兵部准备派遣兵部郎中喀霓布前往福建，料理凯旋官兵夫船事务。康熙帝接报后专门发布上谕，嘱咐这些人不要借机勒索地方、欺压百姓，尤其告诫中央官员不要和地方官员沆瀣一气。然而他也知道虽然三令五申要严惩不贷，可苦于无人举报弹劾，有法难施。御史本来应该对这种事上奏，可是问题在于“此等事，科道虽有风闻，因无实据，未便题参。地方督抚，又以官兵劳苦，不行劾奏，以致如此”(11)。既希望科道能够弹劾不法，又不愿他们风闻奏事，也就是说通过如何科道获得足够准确的信息，对康熙帝来说仍然是个很矛盾的问题。如何解决这个矛盾，康熙帝除了再次强调要严惩不贷外，也别无他法。

    获取政治信息和防止党争之间的矛盾就这样不断凸显于朝廷的政治生活中。科道风闻奏事的体制一直被禁止了，甚至郭琇弹劾明珠一党的成功也没有改变这种禁令。另一方面，党争并没有停息下来，明珠一党被惩治后，党争的主体转变为逐渐长成人的诸位皇子，觊觎帝位的皇子们逐渐分立门户，党争之火甚至烧到皇帝本人那里。康熙帝也经常为此感到烦恼，愈加凶险的政治斗争和政治环境让康熙帝感觉到还需要进一步扩大政治信息的来源，以应付朝堂之上错综复杂的政治斗争，哪怕是风闻甚至错的，总比被臣下蒙蔽要好，至少能够保证皇帝本人在那种激烈、复杂的政治环境中的安全。这样，在康熙三十六年，康熙帝对于言官能否风闻奏事的态度突然有了一个巨大的转变。

禁而后开：康熙中后期的再讨论与变革

    康熙三十六年二月初四，康熙帝发布了一道专门针对科道官员的上谕：

    国家设立都御史及科道官员，以建白为专责，所以达下情而去壅蔽，职任至重。使言官果能拳法秉公，实心尽职，则闾阎疾苦咸得上闻，官吏贪邪皆可厘剔。故广开言路，为图治第一要务。近时言官条奏，参劾章疏寥寥，虽间有入告，而深切时政从实直陈者甚少，此岂委任言路之初旨乎？嗣后凡事关国计民生及吏治臧否，但有确见即应指陈。其所言可行与否，裁酌自在朝廷。虽言有不当，言官亦不坐罪。自皇子、诸王及内外大小官员，有所为贪虐不法，并交相比附倾轧党援，理应纠举之事，务必大破情面，据实指参。毋得畏怯贵要，瞻徇容隐。即朕躬有失，亦宜进言，朕决不加责。其有怀挟偏私、藉端倾陷者，朕因言察情隐微自能洞悉。凡属言官，尚各精白乃心，力矢忠谠，以无负朕殷切责望至意。(12)

    至此，上自皇子、诸王，下至百官，甚至皇帝本人，都应该在科道官员的监督之下，君上鼓励他们据实弹劾，而且表示“决不加责”。三年后，态度更加明确，直接提出允许科道风闻奏事。(13) 康熙帝对科道风闻奏事的态度为什么会有这么大的转变？仔细探究这些上谕背后的历史背景，我们会发现是当时残酷的政治斗争让皇帝改变了态度，具体说来就是当时白热化的储位斗争。在康熙三十年左右，随着太子问题及皇、储矛盾的出现，储位斗争成为党争最核心的内容，朝臣结党大多围绕着储位问题展开。

    发布于康熙三十六年二月初四的上谕，之所以鼓励科道官员勇于言事，主要背景就是皇、储矛盾的加剧。那时春节刚过，康熙帝已经决定御驾亲征，第三次征讨噶尔丹，发布这个上谕后的两天，康熙帝正式启程，率军直奔宁夏。而在上一年，康熙帝也曾用十个多月的时间来完成第二次御驾亲征，那次亲征成果卓著，昭莫多一役击溃噶尔丹主力，康熙帝直到春节前不久才回到京城。过了春节，第三次御驾亲征又开始了。

    康熙帝长时间地频繁离开京师，意味着要将京城的政务交给太子及那些辅助太子的官员。如果父子之间能够彼此亲密无间倒也无妨，可就在康熙帝离开京城的时候，有关太子的很多言论越来越多地传到老皇帝耳中。其实，父子间的矛盾早就开始积累。在上一年的十一月，在康熙帝还没有回到京城时，父子俩各已经开始在书信中发生争执。康熙帝给太子写了几封信告知战役进行的状况，可太子并没有写信回复，同时朝廷上下的大臣都在交口称赞太子的才能。康熙帝很生气，信中又将太子狠狠批评一顿。所以，第二次亲征胜利后，康熙帝是带着军事胜利的喜悦之情和对太子的极度不满回到京城的。春节后，皇帝很快决定再次出征，在这种政治形势下，显然康熙帝对太子是非常不放心的。临行前两天发布上谕让科道言官据实参奏朝廷不法官员，甚至是对皇子、诸王也要“务必大破情面”，可见康熙帝对当时政治局势的担忧，希望能够通过言官获得足够多的政治信息，以掌控政局。

    康熙帝这份鼓励科道言官的上谕确实是针对太子而发的。第三次亲征途中，康熙帝几次在信中责怪太子。亲征结束后，一回到京师就听到太多关于太子的丑闻，他立刻处死了几个宫内的包衣。这时康熙帝对太子失望至极，认为他有负皇室，是父子关系真正走向恶化的转折点。(14)

    后来的事实证明，随着皇、储之间的矛盾日渐严重，双方肯定都想把对方置于严密监视之下，太子采取了哪些措施现在似乎找不到足够的史料来证明，但康熙帝显然采取了一系列非常严密的措施来掌握太子一党的活动。例如，当时太子胤礽被认为十分荒唐，派很多人到江南搜罗民间女子，江南很多高级官员、富商大贾也都争相献媚于太子，康熙帝当时为了能够获得相关的信息，也派人四处打探，其中用得比较多的就是王鸿绪、曹寅、李煦等人。

    所以，康熙时期御史风闻奏事制度的恢复，是在一个特殊的历史背景下实行的，主要是皇、储之间政治矛盾的加深，使得政治斗争加剧。康熙帝为了获得足够多的政治信息，重申科道风闻奏事制度。正是这种激烈的政治斗争在一定程度上促进了密折制度的滥觞。密折最初是作为一种皇帝与亲信大臣之间的私人通信出现的，本身就是一种政治信息收集渠道。它的出现可以证明当时包括科道制度在内的政治信息渠道无法满足皇帝的需求，皇帝需要一种更广泛、安全、准确的政治信息渠道，以便让他能够在复杂的政治斗争中占据主动地位。现代学者对奏折制度研究很多，揭示出康熙时期奏折制度的产生和发展是清代政治变革的一个主要内容，甚至推动了军机处的产生。康熙以后，雍正帝以一种更加纯熟的手法使用奏折，并将奏折制度化，将它视为重要的政治信息渠道。然而，再反观当时的科道制度，会发现奏折制度的出现使科道作为政治信息渠道的功能更加弱化。

明开实禁：雍乾时期对风闻奏事制度的变革

    在激烈的党争中继位的雍正帝对科道官员的风闻奏事似乎更缺乏信任，雍正四年（1726）的一个大案特别能够说明这一点。那就是谢济世案，它彻底暴露了雍正帝对言官及风闻奏事体制的不信任。此案的过程毋庸赘述，在处理案件时御史谢济世被雍正帝怀疑结党：“身为言官，背公怀私，朋比结党，将造作并无实据之浮言，转相买嘱，怂恿纠弹，以洩私忿而报宿怨，令无知狂悖之人，愚弄指使。借风闻言事之名，以酬报私恩小惠，则颠倒是非，扰乱国政。其有害于人心风俗者不浅。”在同年十二月的上谕中，雍正帝指出：

    科道乃朝廷耳目之官，果能秉公持正，据实敷陈，方合天下之公是公非，而于朝廷政事有所裨益。昨日谢济世参劾田文镜贪赃坏法等事，今日朕特面询尔等满汉大小臣工，佥云田文镜并无贪婪之事，谢济世所参各款皆虚。可见公道在人，难于掩蔽矣。……今谢济世听人指使，将田文镜纠参，显与朕之明旨相悖。且田文镜并不可谓之权要，亦断不能加以贪污之名。而谢济世为此参奏者，其意不过欲使天下督抚，皆因循苟且，庸碌偷安。邀众人之虚誉，保一己之身家，而不为国家实心效力，以快其党锢之私心，此种结党营私，排挤倾陷之恶习，不可不严加惩治。是以令内阁九卿等，共同研究，务得实情。今内阁九卿等审问谢济世时，将伊所奏田文镜各款，逐一究讯。谢济世皆茫无凭据，俯首无词，则其受人指使，情弊显然。谢济世既自命为报效国家之人，著革职，令往阿尔泰军前效力赎罪，此案亦免深究。(15)

    被发往阿尔泰军台效力的谢济世差一点丢了性命，最终在承认了与李绂之间的特殊关系后在刑场上被释放，而与他同罪的陆生枬则人头落地。而承认与李绂的特殊关系就等于承认了作为言官与科甲文人之间的结党关系，也就是说他先前弹劾田文镜的奏章是受人指使的，是虚假不可信的，证明雍正帝对他们的怀疑是正确的。进一步而言，那就是科道风闻言事不可信，是“造作并无实据之浮言”。

    乾隆帝即位以后，延续了御史风闻奏事的制度。乾隆六年（1741），曾非常明确地在上谕中表明风闻言事的制度不可废(16)，但同时对风闻奏事也有很多严格的限制，强调对御史借机怀挟私心的防范。同年在处理御史仲永檀根据风闻参奏步军统领鄂善等人的事件中，乾隆帝再次强调：“使其果实，则鄂善罪不容辞。如系虚捏，则仲永檀自有应得之罪。”(17)

    经过一番查核，发现鄂善果然从中受贿，他的仆人居间纳贿，“皆承鄂善得俞氏贿”。鄂善在乾隆帝面前承认了曾经受俞家之贿白金一千的事情，可后来在被大学士传讯时，又翻供拒不承认，结果龙颜大怒赐死鄂善，而御史仲永檀得到嘉奖和升迁。在这个案件的处理上，乾隆帝既重用御史，听其言而查办大臣；另一方面又很谨慎，不愿因为御史之言而被党争利用，因此一再强调如果御史风闻奏事无所根据，就要追究其责任，以此来保证政治信息的畅通和真实性。(18)

    乾隆十三年，御史冯钤奏报赴山东省办赈的大臣，所经之处地方因预备牲口，牌头、里长人等需索滋扰。此次前往办赈的官员有高斌、刘统勋等人，这些都是乾隆帝极为信任和倚重的重臣，而御史风闻奏报弹劾重臣，又让乾隆帝非常矛盾。如果加以追究势必伤害他所信任的朝廷重臣，如果不加追查也不合适。在这种情况下，乾隆帝只好再次强调，御史虽可风闻奏事，但也要事事有根据，不可妄言。

    嗣后科道等凡有陈奏，俱遵照此例，使事事俱归确实，则言官既得各尽其职。昌言不讳，而纠察皆有炳据，亦不得借风闻言事之名，架空诬捏。而朕行政用中，亦不致因噎废食。(19)

    乾隆二十一年三月，乾隆帝终于抓住一件事情，可以借机对御史大加训斥。当时吏部文选司书吏王明一讹索银两，这件事后来之所以被参劾处理，是因为另外一个御史李绶所为，负责监察吏部的御史许伯政却无所作为，而且根据刑部后来的奏报可以看出，许伯政也知道这件事。刑部在审核定案后，向皇上奏报御史许伯政不行指参，请交部察议。乾隆由此对御史大加批评：

    御史职司纠察，风闻尚许言事。许伯政既闻王明一诈财之事，并不据实指参。伊等平日藉口于建言，又藉口于不得尽言。即如朕初年，何尝不鼓舞言路？然所陈奏，不过摭拾浮词，空谈塞责，而因以为奸，取利者实复不少。数年以来，略示惩创，则又箝口不言。即如鄂乐舜勒索商人银两一事，御史中籍隶浙省者甚多，岂一无闻见？而竟未有一人奏及者。设非富勒浑指参，何由发觉？在廷诸臣，为朕所倚任。使人人缄默自安，股肱耳目之寄，朕将谁任？王安国降调处分，已降旨从宽留任。然令伊扪心自问，固应愧赧无地。诸臣有似此居心者，尤当引以为戒也。许伯政仅照部议察议，不足示惩，著交部严察议奏。言官等俱著严行申饬，李绶著交部议叙。(20)

清代科道风闻奏事体制变革的特点和原因

    由上可见，清朝几代皇帝一直没有放松对科道风闻奏事体制的管理，在承袭传统的同时，也对这种体制作了很大的调整。经过几代皇帝的努力，与风闻奏事最为活跃的宋、明两代相比，清代科道“风闻奏事”的体制被弱化了，主要表现在科道由原来的言官，更多变为朝廷耳目，意味着科道的监察基本上停留在行政程序上，离开了决策过程。

    总体而言，清代科道体制最大的变化有两点：一是御史作为监察官员，不但失去了自宋明以来言官巡视地方的权力，陷入到日益繁琐的程序性事务，而且如上所述，科道通过“风闻奏事”以获取政治信息的权力也几乎丧失殆尽。言官动辄以风闻无凭获咎，不但不能随意弹劾官员，且常以党争之嫌获罪。在这种情况下，科道言官只能将精力投入到发放官凭、刷卷等繁琐的日常行政程序中去，难怪后来的嘉庆帝慨叹言官总是就一些无关痛痒的问题上奏。第二，给事中作为封驳官员，不但在管理上被划入都察院，视同御史，而且在日常政务运行过程中，已没有实际上的封驳权。因为在奏折制度和军机处出现后，重大军政事务高度机密，一般很难为外人知晓，内容尚且不知，弹劾、封驳从何而来？乾隆元年，给事中曹一士上疏请恢复给事中的独立地位，否则给事中将忙于应付程序性事务，无暇封驳之任，然未获乾隆帝允准。所以在清代，顾炎武所称赞的那种封驳体制早已不复存在。

    约略说来，造成清代科道风闻奏事权力弱化的主要原因有两个方面：

    一是奏折制度的创建，使得科道风闻奏事的政治监察功能弱于政治信息功能，意味着监察权的下移，使地方督抚权重一方。

    清代皇帝都非常看重科道“耳目之官”的功能，侧重强调科道官员的政治信息功能，但自康熙晚年以来，随着奏折在政治生活中的广泛使用，康、雍二帝认为已经逐渐找到了一种获取更多政治信息的途径，自此以后，皇帝更多地依靠各部、各省官员之间以奏折互相监督作为获取政治信息的手段。研究表明，密折的使用让康熙帝找到了一种避免科道言官因介入党争而导致信息不准的弊病。在康熙帝看来，广开言路与其依靠科道言官，不如使用密折。这需要皇帝本人有敏锐的鉴别力，康熙帝认为只有他自己能够驾驭这种制度，但他的继任者雍正帝实际上做得更好，让奏折制度有了更大的发展，对奏折的使用也更加“出神入化”。(21) 他并不看重科道的作用，而是更多地依靠奏折来收集政治信息，在他看来奏折比科道风闻言事胜出数十倍，并在即位伊始便表明了这个态度。

    皇考临御六十余年，至圣至明，无日不以国计民生为念，凡所以咨访吏治，通达民情之意，至为殷切。迩年以来，无知小人见科道疏章稀少，遂疑皇考不甚信纳群言，又讥言官皆缄默取容。此大失皇考本怀，真所谓坐井观天也。当时内而满汉大臣，外而督抚提镇，皆许其密折言事，盖因各省地方事务，督抚身亲阅历，自能详悉周知，较言臣风闻言事胜什倍矣。以此皇考据所闻见，折衷行之。大小国政，措置咸宜，言官无所用其建白，而实则天下之利弊，无不洞烛于圣心也。(22)

    从这道上谕可以看出，科道官员和其他官员一样也曾获得密折奏事权，皇帝对科道官员在政治信息上的依赖性大大降低了。据统计，和雍正元年相比，雍正七年廷臣的折奏数量大大降低，占折奏数量最大的是地方督抚，达到70％以上。这说明皇帝依靠奏折所获取政治信息的重点是地方各省，而在以往能够把地方情形上报中央的重要方式之一是科道官员巡按地方。(23) 雍正四年七月，又上谕中再次阐明奏折制度对科道体制的取代作用。(24)

    所以，在雍正帝的心中，当有了密折制度后，科道风闻奏事已经显得没有必要。密折不仅让皇帝得到足够多的信息，而且可以避免结党之嫌。雍正帝甚至一度罢撤科道官员的密折上奏权。及至军机处出现后，皇帝密谕径下阁部，给事中封驳诏令之权更是形同虚设。所以，军国决策多在君臣的奏折往来之中讨论筹措，军政谕令多由军机处顷刻草就寄发，内阁尚无从知晓，给事中又如何能知，如何封驳？如乾隆元年的给事中曹一士所言：“今臣到任以来，见所发各科本章，祇有红本，而密本并未一见。至皇上谕旨，径由内阁发部者，臣等迟至浃旬，始得从邸抄一读。”(25) 以后给事中能封驳的只是各部发出的政令，与以往皇帝的诏令不可同日而语。

    雍正帝以密折制度潜夺科道风闻奏事之权，实际上是将监察权下放地方大员，清朝的科道官员只能待在京城中，审阅各部院的公文是否合法，又不许风闻奏事，科道官员已经丧失了与地方封疆大吏抗衡的地位，意味着位高权重的地方督抚又少了一层监督。

    而且，把监察权下移督抚，意味着加重了地方大员的权力，暗合了汉代以来地方坐大的规律。西汉中期以后，中央对地方官员的监察随着刺史的地方化变得有名无实，倒是加重了刺史的权力，东汉时又因刺史带兵终究形成尾大不掉之势。唐代分设“道”来监察地方，却强化了地方权力，造成藩镇割据。明朝科道确实深深介入党争，然而中央一直没有放弃对地方的监察大权，终明之世没有出现地方尾大不掉的现象。乾隆时期的奏折运转越来越制度化，这意味着奏折由原来各级官员向皇帝邀功示忠的密折，变为例行公事的公文，纳入到朝廷行政体制中去，制度化的色彩越来越重。乾隆时期大量贪污案件的发生似乎在证明奏折那种让官员互相监督的功能在弱化。甘肃通省冒赈案应该可以更好地证明这一点，上至总督，下至道府，无人愿意去报告布政使的贪渎，以至于连皇帝本人都在说这是千古奇案。掌握了监察弹劾大权的地方督抚自然会对地方官员多一层生杀予夺的权力。直到晚清，督抚权重的现象则似乎又在重蹈着汉代的老路。

    第二，皇帝屡屡借前明党争积弊戒斥言官，极力将科道排除于党争之外，甚至不惜削弱科道风闻奏事之权，个中隐含着保护满洲贵族利益的深刻用意。

    自顺治时期开始，清代皇帝对言官异口同声、一以贯之的批评，基调就是明代言官介入党争、清朝务需严加防范，特别是雍正帝对谢济世一案的处理，言官似乎成为朝廷党争弊端的标志。然而，仔细揣摩康雍乾几代皇帝的相关论述，会发现背后的动机还是非常不同。其实，与以往朝代相比，清代朝堂之上的党争并不严重。康熙时期先有明珠、索额图之争，后有诸子储位之争。到雍正时期，所谓党争在皇权严厉打击下已经不成气候。乾隆初期，虽有鄂尔泰、张廷玉的门户之分，但严格来说并非党争，因为双方并没有在军政事务、人事行政上有太多的分歧和争执，只不过两人长期身居高位，依附者甚众而已。倒是皇帝本人乐意把他们分而治之，以削弱其势力。既无党争之患，那皇帝为何总是以党争之嫌来批评言官呢？

    在这些党争中，其实总是隐含着满汉之争的分歧。(26) 清朝建立后，满洲贵族身居高位、把持政权，满、汉之分歧长期存在。顺治时期的任珍案，康熙时期噶礼、张伯行互参案，雍正时期的李绂、田文镜互参案等都时常隐现汉人、满人（或旗人）之间的分歧。而在中央机构中，汉官最为集中的两个部门是翰林院和都察院，在科道官员中也是以汉人为强势。在地方大员中，巡抚之中满汉参半，而总督则几乎全是满人。从地域空间上来说，清朝都察院的十五道监察御史之设仅仅局限于行省区，行省区以外的东北、内外蒙古、新疆、青海、西藏等地区的各级官员都不在御史监察范围之内，而这些地区多以满族、蒙古人为将军、大臣。理藩院虽有监督这些地方部族之权，但对中央派出的将军、大臣没有监察之责。这样，清帝国有一半的国土范围内并未置于都察院的监察之下。

    可以设想，如果党争四起，言官又会首当其冲，满汉分歧也会更加严重。在那种情况下，旗人的跋扈肯定会引发汉族官员的群起而攻之，满汉分歧势必恶化甚至分裂。康熙十八年京师大地震之后，康熙帝明明知道领兵的满洲亲贵骚扰地方、欺压百姓，可最终在讨论是否允许言官风闻奏事时，还是予以否决。及至雍正、乾隆两朝，干脆祭起防范党争的大旗，对言官大加挞伐，使其敛声屏息不敢轻言弹劾。所以，种族观念或许应该是清朝皇帝们心中埋藏最深的一根弦。

尾声

    嘉庆四年（1799），亲政伊始的嘉庆帝以最快的速度处理了满洲权臣和珅，然后发布上谕：“朕惟治天下之道，莫要于去壅蔽。”(27) 第二年，又再次鼓励臣下建白进言，并说如果臣工都能够不畏权贵无私进言，那么早在乾隆时期和珅就被弹劾了：

    可见臣工建白，惟当于用人行政诸大端，剀切敷陈，以收兼听并观之效，不在毛举细故，敷衍塞责也。即如和珅从前专擅贪黩各款，若诸大臣及有言责者，能早为参奏，皇考必立将和珅惩治，和珅亦不敢恣意妄行，是转可保全末路，何至酿成巨案耶？(28)

    品读之下，个中心情颇值得玩味。
　

　
原文标题：清代科道“风闻奏事”权力的弱化及其政治影响

原文来源：《中州学刊》(郑州)

（立法网  小蚕）