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都江堰立法“子”法先于“母”法岀,只因水利厅打了一个“盹”

发布时间:2017-04-19 作者:




 

    翻开四川省人大常委会法制工作委员会编印的《四川省地方性法规汇编》,我们看到了一个有趣的现象:《四川省水利工程管理条例》通过的时间是1998年8月30日,而《四川省都江堰水利工程管理条例》的通过的时间是1997年6月18日。《四川省水利工程管理条例》比《四川省都江堰水利工程管理条例》晚了一年多。

 

    为何“子”法先于“母”法出?只因水利厅打了一个“盹”……

 

    由原四川省人大常委会副主任甘道明担任总顾问的“地方立法实记丛书”之一《遇弯截角记--都江堰立法始末》如实再现了这个过程。

 

    西汉司马迁《史记·河渠书》记载,“蜀守冰凿离堆,辟(避)沫水之害,穿二江成都之中”。

 

    何为“二江”?太史公没有点明。晋常璩的《华阳国志》,指“二江”为郫江和检江。南北朝任豫《益州记》称:“二江者,郫江流江也”。学者们对“二江”的解释,尚有争议,但比较普遍的看法是,捡江即成都的南河,郫江即成都的府河。

 

    唐僖宗乾符三年(公元876年),节度使高骈,为防御南诏入侵,修筑罗城,废郫江九里堤以下南流河段,改为绕都府城北、城东而流,故称府河。今府河始于柏条河、徐堰河交汇处,分水于郫县团结镇的石堤堰,经洞子口、学生大桥、二江寺至双流二仙桥,全长63公里。

 

    1993年3月18日,成都市第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《成都市〈中华人民共和国河道管理条例〉实施办法》,规定“府河由市河道主管机关管理”,并于4月3日报请四川省人大常委会批准。

 

    省人大农业委员会接到成都市的报文后,将其法规文本正式印送省水电厅征求意见。省水电厅回文,没有意见。据熟悉内情的同志讲,当时分管的副厅长姓马,他看都没有看成都市河道管理条例是怎么规定的,就签了“同意”二字。

 

    同年6月12日,四川省第八届人民代表大会常务委员会第三次会议批准该法规,由成都市人大常委会公布施行。

 

    原四川省水利厅厅长孙砚方说:我是九二年任副厅长。当时,党组的分工,分管农水局、大型工程管理单位,分管水政处。成都市河道管理条例颁发实施以后,地方水行政管理部门的水行政管理权和省属水利工程管理单位的工程管理之间,就发生了不协调的部分。由于都江堰平原灌区的特殊性,就是河渠不分,有的天然河道就是都江堰的输水干渠。成都市河道管理条例把清水河、毗河、府河纳入成都市的市管江河,影响最大的就是东风渠。”

 

    建国初期,都江堰的灌溉面积只有288万亩,涉及到成都市和绵阳两个地区和十多个县。到搞都江堰管理条例的时候,都江堰的灌溉面积已经达到1000多万亩,涉及7个地市州36个县。这样已经成为我们全国一个特大型灌区。这样一个灌区,如果没有一个统一的管理,是搞不好这个管理的。

 

    1979年,东风渠管理处成立。府河作为东风渠的输水干渠,由东风渠管理处管理。按照当时的管理现状,其中洞子口钢架桥至学生大桥,由成都市管理。

 

    孙砚方说,原来的东风渠就是东山管理处,就是从府河中引水灌溉丘陵区。它延伸下去就是黑龙滩和龙泉山丘陵区域的灌面,也称为东风渠的五期和六期工程。东风渠的新灌区的取水口就是府河。变成市管江河,在江河中取水,要经过当地水行政主管部门的批准。东风渠取多少水,还要成都市水电局批准。这是绝对不行的。”

 

    陈德静时任四川省水利厅长,他说:我记得我任厅长期间,有一年农忙用水的高峰时间,成都市府南河的水也需要换掉。有一天,我接到一个电话,是成都市主要负责人打来的。他说,中央领导这两天要来视察,府南河水少,有点臭,能不能放几个流量的水冲冲河道。当时,我考虑到现在是老百姓用水生产的关键时期,要栽秧田。如果用这么多流量冲河的话,影响农业生产的发展。因此,我没有采取这个措施,我也没有这么办。如果不这么办,这个后果就不堪设想。

 

    据地质学家研究,8亿5千万年前,大陆漂移。位于南极附近的印度板块撞向亚洲板块,喜马拉雅山隆起。成都平原渐渐冒出水面,史称“陆海”。

 

    远古时期,成都平原洪水为害,先民避之不及。后鲧筑坝堵水,为民争一席之地,终归失利;大禹变堵为疏,导百川于海而治之,变水害为水之利。李冰建都江堰,疏堵结合,利用天然河道为输水干渠,后人仿效至今。

 

    河,经人工修整始为渠;渠,久无人修亦为河。“无坝分水”、“渠河不分”,是都江堰水利工程的典型特征。

 

    成都市河道条例将府河视为天然河道管理,根据国务院河道管理实行属地管辖的原则,也是有法有据的。但是,如果将府河作为都江堰输水干渠来管理,则又另当别论。于是,都江堰“渠河不分”,自然引起都江堰按什么来管理、由谁来管理的管理体制争议。

 

    1984年下半年,水利部钱正英部长想理顺都江堰的管理体制,专门派农水司副司长周广荣到四川调研。孙砚方、敖玉明陪同他们在灌区跑了半个月,拿出了一个调查报告,报告对都江堰管理体制提出了建议。希望省水利电力厅能够研究解决,给钱正英部长一个满意的答案。省水利电力厅开了一次厅务会,开了三次党组会,因分歧太大,结果不了了之。

 

    孙砚方回忆说,当时,东风渠管理处的处长是敬明聪,分管处长是何三怡同志。东风渠开了党委会,研究了由于成都市河道管理条例的实施给东风渠管理处带来的困难,就由何三怡来厅里面找水政处汇报。水政处觉得这件事情,他们解决不了,就叫他们来给我汇报。当时,我在开会。他们等我把会开完以后就出来。他们汇报了这件事。我首先调看了成都市河道管理条例,研究了内中的条文确确实实是市管江河,颁布实施以后的解释权是成都市水电局。这件事情,我作为一个副厅长,也解决不了。我有责任给敬正书厅长进行汇报。他说,既然解释权在成都市水电局,你是不是去成都市水电局协调一下,请他们解释一下。他只要解释一下,条例中的府河是洞子口到大学桥就够了。成都市水电局的负责同志不愿意解释。不愿意解释,怎么办呢?我就和杨怀泽一道去找人大。因为成都市河道管理条例,是省人大批准了以后才实施。

 

    孙砚方把这个事情给当时省人大农业委员会的常务副主任续俊海汇报,看能不能在人大这个层面,得到一个解决的办法。他又找了孙自强主任,当时是人大副主任。孙自强主任就决定组织省、市人大对府河进行视察。

 

    1994年5月,由省人大常委会副主任孙自强带队,组成以省人大农委、省水电厅、成都市人大农委、成都市水电局等有关人员参加的立法调研组,实地对府河干渠进行考察。当时参加人员有续俊海、周玉振、黄昌华。省水电厅有孙砚方、孙勇;成都市人大农委有潘禄高,邱兴友;成都市水电局有周烈勋。立法调研组从府河进水口石堤堰开始,顺流至二江桥进行实地考察后,当日在郫县进行了讨论。

 

    孙砚方说,视察完以后,在郫县进行开会。第一,视察把情况了解了。第二,怎么来协调解决,各有各的观点,各抒己见,没有得到一个定论。所以就回来了。回来以后,孙主任和续厅长赞同下决心用一个地方性法规来把这件事情解决了。

 

    原省人大农委副主任续俊海后来回忆说,都江堰灌区是全国比较大的灌区,这么大的一个自流灌区,开个口子水就进田,不容易啊!我到美国考察了回来看,他都不如我们。所以,最后我就是为了把这个灌区管理好,要立个法。就这么来的。你没有个规矩不行。大家想放就放,想开就开,那个不行,一分管就乱套。这个非同小可!

 

    孙砚方回厅把视察和商量的结果,给敬正书厅长进行了汇报。然后,召集水政处进行开会,明确调整水电厅的立法计划,把都江堰管理法规,提到全省水利工程管理条例之前来抓紧实施。水政处确定由副处长杨怀泽同志来抓这件事,水政处助理调研员张胜方同志协助杨怀泽来抓这件事。

 

    他说,调整立法计划要法制局的支持。当时我到法制局汇报。当时的法制局局长是蒋明政副秘书长兼的,牛建平是处长,陈泽广是副处长,包括陈标、何曲。这些同志在水利立法上都非常熟悉。他们都支持这件事。我把厅里面的这个决定告知彭述明,由都管局拿出初稿,征求灌区各管理处意见后报厅审定。

 

    1997年3月24日,省长宋宝瑞主持召开了省政府第72次常务会议,讨论通过了《四川省都江堰水利工程管理条例(草案)》。明确规定,四川省都江堰管理局负责都江堰水利工程统一管理,其具体范围由附表规定,并授权省水电厅可以根据灌区建设和发展调整附表。

 

    4月4日,四川省第八届人大常委会第二十六次会议召开,省水电厅厅长陈德静受省政府委托,对《四川省都江堰水利工程管理条例(草案)》作了说明。

 

 

    6月12日,省八届人大常委会第二十七次会议再次对省政府草案进行审议,省人大农业委员会副主任委员续俊海对条例草案作了审议结果的报告。省人大农委在修改草案中,根据委员们审议的意见,建议取消附表,明确规定都江堰管理局负责都江堰水利工程统一管理,其中府河干渠的洞子口钢架桥至学生大桥、二江寺至黄龙滩段委托成都市管理,不授予省水电厅调整都江堰管理局管理范围的权力。

 

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