民国时期的劳动与社会保护立法和实践

发布时间：2018-08-03 作者：

    上世纪20至30年代，国内的社会各界对劳工问题开始重视，有多部著作出版。一些学者、官员也在为保障劳工利益奔走呼吁，劳工问题研究在此时达到高潮。民国时期的企业可以自行向农村地区招工，从而产生了数量庞大的产业后备军。产业后备军的存在一方面为工业化进程提供了大量的劳动力，另一方面又造成了大量的社会问题……

    近代工业工厂的设立，为农业人口提供了更多的非农活动机会。但另一方面，它的高效率也严重挤压了传统手工业工场存在的空间，造成乡村手工业工人的大量失业，这又进一步为设立在城市的工业工厂提供了相对熟练的劳动力。

    上世纪20至30年代，国内的社会各界对劳工问题开始重视，有多部著作出版。一些学者、官员也在为保障劳工利益奔走呼吁，劳工问题研究在此时达到高潮。

    民国时期的企业可以自行向农村地区招工，从而产生了数量庞大的产业后备军。产业后备军的存在一方面为工业化进程提供了大量的劳动力，另一方面又造成了大量的社会问题。

    从古代社会的非农活动到民国时期的工业化和城市化，从事非农活动的劳动力面临的风险明显加大。民国政府在各种压力之下，从20世纪20年代开始进行了劳动和社会保险的立法工作，并进行了社会保险的小规模试验。但总体而言，由于各方面仍不成熟，这些法律规定多流为空文。但民国时期劳动和社会保护的立法和实践的经验教训，对于欲为农民工建立社会保障体系的当今政府而言还具有一定的现实意义。

从非农化、手工业化到近代工业化

    (一)古代商业、手工业和农民非农化

    中国古代的家庭经营活动很早就出现了内部分工，即“男耕女织”。如在《周礼》中就有这样的记载：“五亩之宅，树之以桑，五十者可以衣帛矣；鸡豚狗彘之畜，无失其时，七十者可以食肉矣。百亩之田，勿失其时，数口之家，可以无饥矣”。这种家庭副业性质的非农活动就是后来一系列农民非农化的发端。

    当家庭副业的规模进一步扩大，手工业作坊或工场开始出现，雇佣劳动随之产生，我国在很早的时候，就已经出现了“士农工商”四民的分类，表明当时已经有相当数量的手工业从业人口。到了唐宋以及明清时期，这种手工业作坊或工场获得了很大的发展。在江南，以丝棉纺织业为龙头的市镇大量出现，中国的手工业获得了快速的发展。尽管对其性质的认同还有所差异，但它的几个主要特征是学界一致认可的。一方面这种生产始终没有产生西方式的工业革命，因而在相当程度上其生产规模受到了局限。另外，它的发展吸引了大量的流动人口。

    以明清时期的吴江县盛泽镇（今吴江市盛泽镇）为例，该镇在明初时居民仍只有五六十家。但到了嘉靖年间到万历年间，盛泽发生了巨大变化。从“日午荒村少爨烟”、“居民只有百余家”发展成为“狭乡嚷嚷闹日斜”的一个繁荣的市镇了。在明末时期，盛泽已经由一个不起眼的小村庄转变为一个以丝绸业为主要依托的工商业市镇。到清初的康熙年间，则“商贾辐辏，居民万有余家”。从嘉靖的百余家到康熙年间的万余家，百余年间，人口猛增百倍。这其中，除却四面赶来的商人以外，必然包括了大量的离开土地的农民。同样的情况也一样会发生在其他著名的江南市镇，如同在苏州的震泽镇、南翔镇，松江的枫泾镇，湖州的南浔、双林镇以及嘉兴的濮院、乌青镇等等。

    尽管也曾出现工商业从业人员由于不满所处条件而奋起反抗的情况，但由于古代工商业规模总体仍比较有限，再加上传统的重农抑商政策，所以专门针对古代工商业从业人员的社会福利和社会救济是没有的。至于工伤、疾病和失业等问题更加不在政府的考虑范围之内。应当说，在这个时期，政府并未将为普通百姓提供保险和福利作为政府的责任，其赈灾和抚恤的政策的实质仅仅是为了保持其官办工商业的延续以及避免大量流民出现导致的社会不安定而已。

    这一时期，大量来自农村的流动人口中，尽管有一部分进入了城市成为工商业者，但其主流还是通过异地迁移继续留在农业中。

    (二)近代工业化和农民非农化

    1840年鸦片战争之后，面对经济落后的事实，满清政府中的洋务派在“师夷长技以制夷”的口号下开始兴办工业。随着对国外工业认识的不断深入，开办实业由军事工业开始渐渐向整个工业领域拓展。逐渐地，民族工业也开始兴起，再加上外国在华创办企业，近代工业化的格局就此出现。

    近代工业工厂的设立，为农业人口提供了更多的非农活动机会。但另一方面，它的高效率也严重挤压了传统手工业工场存在的空间，造成乡村手工业工人的大量失业，这又进一步为设立在城市的工业工厂提供了相对熟练的劳动力。

    与早期工业化不同，近代工业化的主要特征是机器化生产，这种生产的特点是在提高效率，扩大生产规模的同时，增大了工人伤病的几率。但无论是政府官员还是工厂主既没有意识到为工人提供社会保险的重要性，也没有出现雇主为雇员举办的集体保险。除去传统的面向全体群众的救济以外，此时充当工人救助任务的主要来自各种同业会馆，但其救助范围小、救助力度差且缺乏制度性。

    回顾一下古代和近代的工业化历程，不难发现，尽管人口流动的方向从农业人口的异地迁移为主逐渐转向进城务工人员成为主流，也尽管近代工业导致沿海沿江相当数量的具有近代城市特征的工商业城市的兴起，但非农从业人口的困苦并未为统治阶级所关注，劳动保护和社会保险更是无从谈起。

民国时期的劳工问题

    到民国成立时，中国的近代工业已初具规模。在整个民国时期，机器化的工厂大量兴办，工人数量激增。城市工业的兴起，吸引了大量的农村破产农民进入城市成为工厂工人，这一时期工业化的最主要特征是与之相伴随的快速城市化进程。但由于中国农村剩余劳动力人口众多，即便进入城市的劳动者也无法保证找到工作，从而形成了一个巨大的茶叶后备军，城市贫困问题严重。由此，企业主对工人肆意剥削压迫。为自身及其家庭的生存问题，工人们不得不奋起抗争。来自国内外社会团体和同情工人的社会精英的压力，使得为工业工人提供劳动保护和社会保险逐渐进入统治当局的视野，也开始有了一些劳动保护的法律条款和少量实践。

    (一)劳工的抗争与中国革命

    中国的工人阶级，当时称为劳工。仅仅工厂工人，其规模在20世纪初期估计已达150万人。成为一支不可忽视的社会力量。早在20世纪10年代，就曾经有中华劳动党成立和中华农工联合会等组织出现，但都未能持久。工人阶级力量的第一次大规模展现是在五四运动时期，当时为配合学生运动，多个城市的工人罢工。尽管之前也曾有工人罢工，但1919年的工人运动具有明显的组织特征，因而可以被看做是现代工人运动的开始。

    1921年中国共产党成立，更作为工人阶级的代表成为了工人运动的领导力量。早在建党之前，北京共产主义小组就决定在长辛店创办一所劳动补习学校，作为工作据点，宣传马克思主义，培养工人运动的骨干。同年8月，中国劳动组合书记处成立，并发行《劳动周刊》。1925年中华全国总工会成立，负责指导全国工人运动。在国民党方面，孙中山本人就是广东总工会的发起人，在苏联代表的指导下，1924年国共两党正式合作，当年国民党第一次代表大会上，“扶助农工”的政策提出。

    在国共合作时期，两党对工人运动都非常重视，共同造就了1921年到1927年间中国工人运动的高潮。这其中规模大、影响深远的工人运动就有香港海员大罢工、长辛店铁路工人罢工、开滦工人大罢工、二七大罢工、安源路矿工人大罢工、水口山工人大罢工、省港大罢工、五卅运动、三次上海工人起义等。值此期间，工会性质的工人俱乐部大量成立，使工人开始有了自己的领导组织。

    在国共分手之后，尽管工会活动受到压制，但工人有组织和自发的运动也依旧大量存在。根据有关统计，1928年4月至9月短短半年间，上海一地就发生罢工96次。而基于《民国十九年上海市劳资纠纷统计》显示，该年度发生的劳资纠纷“全年案件凡376起，关系厂号数3379家，平均每案约9家，关系职工数130329人，平均每案347人”。而“十八年纠纷案件共372起，关系厂号数4560家，关系职工数64681人”。来自《近五年来上海之劳资纠纷》的资料显示，1927-1931年五年间，上海共发生劳资纠纷1491起，“历年案件如是之多，劳资间关系的未能融洽和人事处理的未尽妥善，可以想见”。

    在资方政策影响较多工人时，罢工是比较常用的抗争手段，而对于那些个体性事件，进入劳资纠纷调节程序就是比较常见的了。如此之多的罢工停业和劳资纠纷，一方面说明了当时工人恶劣的生存环境，另一方面使行政当局感受到了改善工人生活和待遇的压力。

    (二)来自国际社会的理念

    民国建立之初，西方共产党和社会党的思想就已经传入中国，马克思、恩格斯、克鲁泡特金等人的著作被介绍到中国。

    1917年十月革命后，苏联共产党非常重视中国问题，多次派员考察中国建立共产党的条件是否成熟。其中，在1919年首次派出包朴甫（M.Popoff）到上海调查中国有无传播共产主义的可能。之后协助成立中国共产党。1923年鲍罗廷来到广州，倡导了中国国民党和中国共产党的第一次合作。受苏联的影响，当时的国民党也提出了“扶助农工”的政策。这个口号的提出，迅速受到工人阶级的欢迎，形成了国内工人运动的高潮。

    在这一时期，一些西方劳工运动中的左派领袖，“如英国的曼汤姆（Tom　Mann）、法国的陶理渥（Jacques　Doriot）、美国柏老达（Earl　Browder）以及日本、印尼等处的代表，皆亲至中国游行演说，赞助国民党的政策，足为劳工运动增添不少的声势”。

    国际劳工组织自1919年成立以后，对中国劳工政策的影响不断加深，先是在第一次国际劳工大会的时候，就曾经向中国政府提出一个建议，其内容包含制定中国工厂法，成年工人每日十小时或每周六十小时工作制，以及十五岁以下童工每日八小时或每周四十八小时工作制的原则。而1923年，北京政府颁布的《暂行工厂条例》，就是在国内二七大罢工和国际劳工组织的压力下进行的。

    南京国民政府与国际劳工组织交往更为密切，在1928年邀请国际劳工局局长多玛氏（Thomas）访问中国，他敦促国民政府尽快按照公约草案履行对童工和女工的有关规定，并建议国民政府实施工厂检查制度。1929年第12次国际劳工大会上，中国派出劳资双方代表的全体代表团首次出席。1930年，国际劳工局中国分局在南京成立。该局出版《国际劳工消息》（后改为《国际劳工通讯》），成为国内了解国外社会保险发展的一个重要信息来源。此后，南京国民政府还多次派遣由政府、雇主、劳工代表组成的完全代表团参加国际劳工大会，加强交流和宣传。但毕竟中西方发展阶段有所差异，国际劳工组织的很多建议在中国的实施还不太可能。但其保护劳工的理念确实影响了民国时期的劳动和社会保障立法。

    另外，在民国时期，国外的社会保险思想和政策也被介绍进来，其中如美国的《社会保障法》、英国的《贝弗里奇计划》、日本的《健康保险法》以及苏联的国家保险制度都有相当的影响。1947年《社会保险法原则》颁布之前，法案筹备处对日本的国民健康保险法、苏联的社会保险法、美国的团体寿险实施要则等都曾进行研究。

国内知识界的研究和认识

    20至30年代，国内的社会各界对劳工问题开始重视，有多部著作出版。一些学者、官员也在为保障劳工利益奔走呼吁，劳工问题研究在此时达到高潮。

    关于劳工问题研究的代表作有：唐海的《中国劳动问题》（1926）、马超俊的《中国劳工问题》（1927）、陈达的《中国劳工问题》(1929)、王云五的《劳工问题》（1933）、骆传华的《今日中国劳工问题》(1933)、何德明的《中国劳动问题》(1937)等。社科院经济所前身的社会调查所和中央研究院社会科学研究所也贡献颇多，其中篇幅最大、材料最丰富的是民国时期出版的《中国劳动年鉴》。

    在这些著作中，陈达和骆传华的著作流传最广，影响最深。前者以理论分析见长，后者以资料丰富传世。陈达认为，中国工界有两个最重要问题,即劳工阶级的生存竞争与劳工阶级的成绩竞争，前者属于经济性质的问题，后者属于社会性质的问题。并根据中国的实际提出了几种解决劳工问题的办法。骆传华提出，对劳工问题的解决，必须做历史的探讨与现状的观察，然后从民族意识中去寻求解决的途径。

    受到国内外思潮的影响和工人运动的压力，南京国民政府开始思考劳工问题的解决之道，进而提出“工人运动，不能妨碍工业的发展；工业的发展，不能损害劳工的利益的原则”，并据此开始制定劳动法案。

民国时期劳动和社会保险立法与实践的经验教训

    在关于民国时期劳动和社会保障立法及其实践的评价方面，存在着两种较为极端的看法。一种过分强调了这些立法所体现的先进的理念，而另一种看法则过分强调了并未能够依法行事的现实。但不管怎样，其立法和实践过程中的经验教训是值得我们总结的。

    无论是自觉的还是被迫的，在民国时期的劳动立法活动中体现出来的一点是值得肯定的，即统治当局已经意识到劳动保护和社会保险的重要性了。这与之前封建时代的政权从来没有将劳动保护作为政府职责来考虑。而民国政府，特别是南京国民政府，确实已经将劳动保护作为自己的一项职责来理解。其多次发布和草拟劳动和社会保险法律就证明了这一点。

    而从立法所体现出来的理念来看，民国时期的劳动立法在当时还是相当先进的。这些理念有些来自社会主义国家，有些来自观念左倾的国际劳工组织。而在国内相当一批接受了上述理念的学者、官员深入调查并提出见解，都对国际先进理念的接受起到了很大的促进作用。这其中，女工和童工的待遇问题，成年工人的工作时间等问题都或多或少受到这些理念的影响。王能君在评价二战之前国民政府的劳动法制时认为：“若仅从法条的内容来看，国民政府的劳动法制已是凌驾于日本的劳动法制之上，达到世界之第一流水准。”这个评价基本上是符合事实的。

    在立法的实施方面，则除去少许的社会保险试验和个别工厂主被迫或主动地发了一下善心以外，几乎完全没有实效。造成这种境况的原因是多方面的，本文试阐述如下：

    首先是理念与中国实际的脱节，造成法律无法实施。

    正如前面看到的，其国际理念主要来自社会主义阵营和国际劳工组织。但在第一次国共合作解体后，苏联的理念当然随即就弃之不用了。而对于国际劳工组织，国民政府的主要目的在于通过符合国际劳工组织要求的立法换取该组织在中国废除不平等条约方面的支持。可见，这样的立法很大程度上是为了敷衍国际劳工组织而不是切实解决劳工问题的，“因此立法的宗旨与目标，政府考量多於实际上社会需要”。所以，这些劳动和社会保险法律，或仅公布未实行，或实施而无实效就是可想而知的了。

    其次是国民政府对工会势力的控制，抑制了工人抗争的呼声。

    1927年以后，国民政府转向右倾。其立法原则也从支持工农运动转向以个体劳动法案保障劳工利益，以集体劳动法案保障雇主利益的方向。但实际上，工厂法、工厂检查法、社会保险法原则等个体劳动法案并未真正实施，反而是有利于雇主利益的工会法和集体协约法以及劳动纠纷调解法得以真正实施。

    工会法规定同一工厂工人必须参加同一工会，每一区域每一行业只能有一个工会等规定，并对罢工停业行动进行了限制，从而大大抑制了工会的作用，加强了政府对工会的控制，从而压制了工人的抗争行动。上述情况确实地表明了国民政府代表地主和资产阶级的立场。

    其三是战争不断，财力不足，缺乏法律实施的条件。

    在这些法律颁布后的20余年时间里，南京国民政府不断地受到战争的困扰，政府无法以有限的财力集中力量解决劳工问题。首先是，即便在制定和颁布各项劳动法律最多的20-30年代，国民政府也同时在进行着多次战争，如对共产党领导的红色根据地的“围剿”，蒋桂冯阎中原大战等等。1937年抗日战争爆发，国民政府迁都重庆，更无力解决劳工问题，此间，甚至劳动立法工作也基本陷于停滞。而抗战胜利后，第三次国内革命战争开始，国民政府自顾尚且不暇，更不要说实施社会保险和劳动保护了。

    在这一时期，基于苏联社会主义建设的实践，中国共产党领导的红色政权也曾经先后公布了一系列以劳动保护和社会保险为主题的法律。可惜当时的红色政权多建立在农村，本身使用这些法案的对象——工人阶级数量有限，再加上国民党对共产党信息的封锁，其影响力大打折扣，本文此处不详述。

    民国时期的企业可以自行向农村地区招工，从而产生了数量庞大的产业后备军。产业后备军的存在一方面为工业化进程提供了大量的劳动力，另一方面又造成了大量的社会问题。民国政府的劳动立法工作虽然或多或少是非自愿性的，其法律条文也最终并未落入实处，但其中的合理性成分仍值得我们去思考和吸收。在农民工缺乏足够劳动和社会保护的今天，民国时期的劳动和社会保障立法及其实践仍有不少的经验教训值得吸取。

原文标题：民国时期的劳动与社会保护立法与实践

原文来源：中华读书报2009年8月26日