中国行政诉讼第一案始末

发布时间：2018-11-27 作者：孟焕良

这不是中国第一起行政案件，但因为其重要意义，被称为中国行政诉讼第一案。它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法。

    1988年发生在温州苍南的“民告官”案件，揭开了行政审判的序幕。上图为浙江高院二审开庭审理该案的场景（当时案件由民庭审理）。下图为庭审后原告（右二）的儿子接受记者采访。

    一审庭审结束后，时任苍南县县长黄德余与原告包郑照握手。

    包郑照坐在原告席上。

    “民告官”案件如今很常见，可在30多年前，这还是个新鲜事儿。

    1985年，浙江省苍南县农民包郑照在河滩上抛石填河造房，县政府认为老包家的房子对抗洪防汛造成了干扰，在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，于1987年7月4日，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。被强拆了房子而自感走投无路的包郑照，一纸诉状将县政府告上了法庭。包郑照为立案奔波了一年多后，案件受到浙江省高级人民法院的关注，指定温州市中级人民法院受理该案。这起“民告官”案件最终以这种特殊的方式进入司法程序，按照民事程序审理。

    这不是中国第一起行政案件，但因为其重要意义，被称为中国行政诉讼第一案。它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法。

    诉讼：旁听证炒到100元一张

    故事发生在1985年8月，苍南县农民包郑照在舥艚镇东面的河滩上抛石填河，形成三间屋基，向舥艚镇城建办申请建房，建房审批表中有当地生产大队“同意建房，请主管部门审批”的意见和印章，没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。经舥艚镇个别领导违规口头同意，包家动工建房，盖起三间三层楼房，并办理了房屋产权登记手续。

    后县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了河堤范围内，对抗洪防汛造成了干扰，要求包家自行拆除，包家没有理会。

    1987年7月，县政府以未经合法审批、占用水道为由，组织人员将向河道延伸出来的部分房屋强行拆除。

    包郑照拿起了炸药包，要与拆迁的人“同归于尽”，几个儿子劝阻了他，一家人决定拿起法律的武器进行维权。于是，包郑照一家以县政府侵犯其合法财产权益为由，将县政府告上法庭，要求赔偿各类损失总计1.3万余元。

    依照1982年颁布的民事诉讼法（试行）规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”虽然行政案件受理范围很窄，且立的是民事案号，采用民事诉讼程序审理，但标志着行政诉讼制度在新中国的初步建立。

    收到案件后，苍南县人民法院感到颇为棘手。据包郑照次子包松村多年后回忆，当时法院院长说了一句比较实在的话：“我县法院怎么受理你这个告县政府的案子呢？要么你到上面法院去诉讼？”

    正是在这样的背景下，一年多后，案件受到浙江高院的关注，浙江高院指定温州中院受理此案，当年的“民告官”第一案，最终以这种特殊的方式进入司法程序，按照民事程序审理。

    包郑照，一位普普通通的农民。黄德余，时任苍南县县长。当一纸诉状到了温州中院，舥艚小镇变得热闹起来，黄德余收到了开庭传票，作为被告的县政府陷入焦灼之中。

    “我该不该出庭？苍南县四套班子成员集中开了三次专题会议，大部分领导说：‘你不能出庭，舆论已经沸沸扬扬，你有一两句话讲不好，让人抓住你的漏洞，甚至予以扩大，对政府形象影响不好。’”黄德余回忆说。

    原温州中院民事审判庭法官叶右荣回忆说：“他们说不来，我们就做说服工作。这么大的事，领导不出庭怎么办呢？肯定还得让他们来！”

    黄德余最终还是决定亲自出庭，就这样成为全国行政首长出庭应诉第一人。“我虽然不知道什么是行政诉讼，但我想这是老百姓通过司法途径监督政府，而共产党领导下的政府要接受群众监督。”

    焦虑的还有温州中院：此案史无前例，全国媒体聚焦，如何审理？

    由于要求旁听庭审的人数众多，庭审地点不得不从有450个座位的苍南法院移到了有1000多个座位的苍南县电影院。即使这样，仍然难以满足需求。人们像过节一样涌向这里。法院印发了1000张旁听证，但依然是一证难求，精明的温州人甚至做起了生意，当时旁听证炒到了100元一张。

    开庭：“我们相信法律”VS“法庭是秉公执法的”

    在中国几千年的历史上，农民和县长第一次平等地对簿公堂。

    1988年8月25日，苍南县电影院，本来挂电影荧幕的地方挂起了巨大的国徽，舞台上三足鼎立式地摆放了三排桌椅。

    不懂普通话的包郑照，带着儿女、妻子等8人坐到了原告席上。包郑照时年61岁，头发灰白，他捧着一个水烟壶坐在法庭上，目光忿然，缄默不语，神色严峻。

    1000余名群众及《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者齐聚在电影院内旁听。

    虽然“县长当被告”是前所未有的奇闻，黄德余本人倒是十分坦然。当天，他赶到庭审现场门口时，因没有旁听证被不认识的门卫挡住了，知情的记者说：“他是县长！”黄德余却说：“我是被告！被告！”

    包郑照听不懂普通话，庭审中，由其次子包松村代为发言称，原告是经镇城建办批准建楼的，强拆侵犯了其合法财产权。

    而黄德余则反驳道，原告的楼房建在了河道、堤塘上，实属违章建筑。而且在开建后，县水利局马上制止，要彻底清除，但原告突击强建，而使违章建筑变成事实。

    法庭上，包郑照的律师出示了71份证据，发表了3万余字的代理词；黄德余的律师也发表了16页的代理词，庭审从早晨一直持续到晚上10时。

    《温州日报》记者沈绍真回忆称，庭审时，旁听席上坐着不少原告方的亲戚，当律师发表一些有利于原告的观点时，他们中的一些人就会鼓掌助威。

    庭审结束时，黄德余走到了包家人面前，包郑照显然一点思想准备也没有，先是愣了一下，然后才赶忙拘谨地伸出左手。当两只手握在一起时，黄德余说：“无论官司胜败，你们一家作为苍南县的公民，政府今后仍要为你们服务……”

    一位参加旁听的记者，紧紧跟在后面，用镜头留下了这历史性的一幕。

    曾有《浙江日报》记者采访包松村，问他为何有勇气和县政府打官司，包松村说：“我们相信法律。”

    再问黄德余为何敢于应诉，黄德余答：法庭是“秉公执法”的，对方不服政府处理，那就按法律办。

    1988年8月28日，温州中院作出一审判决，认定原告包郑照等人的房子属违章建筑，影响引洪排洪，危害闸坝安全，苍南县政府强行拆除合法，依法作出驳回原告诉讼请求的判决。

    印记：中国法制史上的一个标本

    一审败诉后，包家人不服，上诉到浙江高院。时任最高人民法院院长任建新看到《中国青年报》的报道后，将该报道电传给浙江高院时任院长袁芳烈，批示要求浙江高院依法秉公办理。

    浙江高院组成精干力量，于1988年11月18日在温州市公开开庭审理了该案，并经审判委员会讨论后于1988年12月26日作出二审判决。判决认为：国务院和浙江省政府三令五申，严禁毁堤填河设障；包郑照等无视政令，其毁堤填河建房行为，严重违反了国务院关于保护水利工程设施、严禁毁堤填河设障的有关规定和水利部颁布的《水利水电工程管理条例》、浙江省政府颁布的《浙江省水利工程管理暂行规定》的有关条款，致使河道行洪蓄洪能力减弱，危害海堤安全。舥艚镇“个别领导违规的口头同意”，本属无效。苍南县政府在多次教育并责令其限期自行清障无效后，为保护水利工程和人民生命财产的安全，予以强行清障是合法的。据此判决驳回上诉，维持原判。

    该案不是中国第一起行政案件，却因为其重要意义被称为中国行政诉讼第一案。虽然原告败诉了，但它唤起了公民权利意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法，在中国法制史上，留下印记，成为那个时代背景下的一个标本。

    媒体评论说，这虽是人民法院一小步，却是中国法治的一大步。

    2008年1月24日，经过翻修早已旧貌换新颜并更名为“苍南影城”的电影院里，以这起“民告官”案为原型拍摄的电影《告状》首映。近一个半小时的电影，在“谨以此片献给《中华人民共和国行政诉讼法》颁布二十周年”的字幕中落下帷幕。

    变迁：浙江法院行政审判工作步入发展快车道

    包家代理律师楼献回忆说，那还是一个很多民众分不清“被告”与“被告人”的年代，“农民告县长”在一些官员看来是刁民难为政府。当时立案以后，有许多媒体给包家扣上了清障“钉子户”的帽子，无理却告状。可见在当年“破冰”之难。

    楼献赞叹法制之变迁，感叹如今再代理行政诉讼案件，已经感受不到任何压力，民众与政府对簿公堂，只是依法解决问题的有效途径而已。

    至于代理行政诉讼第一案的心得，楼献在笔记本上工工整整地写着：如果当时就有行政诉讼法的话，结果会输吗？历史不会重演，但有一点欣慰，中国民众的法律意识从此觉醒了，民诉不了官的情况一去不复返了……

    1988年10月，浙江高院和6个中院以及18个基层法院建立行政审判庭，受理审理行政案件。

    1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过行政诉讼法，1990年10月1日施行，行政诉讼制度正式建立。该法明确，公民、法人或其他组织作为当事人，和行政机关作为当事人，“在行政诉讼中的法律地位平等”。

    江平（时任中国政法大学副校长）当时担任行政立法研究组组长，罗豪才（时任北大副校长）和应松年（时任中国政法大学中国法制研究所所长）担任副组长。据江平回忆，行政诉讼法草案向社会公布，广泛征求意见，共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见130多份，公民直接寄送法制工作委员会的意见300多份。除此之外，还四次召开各部门参加的座谈会征求意见，并召开80多人参加的专门会议，对草案逐条讨论修改。当时的草案讨论意见很明显地分成了两派：一派是主张通过，一派是反对通过。反对通过的基本上都是政府官员，认为“民告官”后果“很严重”，但是学者、老百姓等都主张通过。

    1990年2月19日，浙江省委副书记、省长沈祖伦在第二十二次全省法院工作会议上强调：行政诉讼法的实施是法制建设上的大事。行政干部要加强法制观念，依法行政，支持法院执行行政诉讼法。

    随着1990年行政诉讼法及最高人民法院1991年相关贯彻意见的相继施行，浙江法院行政审判工作步入发展快车道。一审行政诉讼新收案件量从1990年的1035件上升到2017年的13110件；新收二审行政诉讼案件从1990年的302件上升到2017年的6019件。经过20多年的逐步完善，行政诉讼在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。浙江的行政诉讼制度建设成绩斐然，其中发送行政审判“白皮书”、异地管辖制度改革、行政机关负责人出庭应诉、败诉责任追究、行政诉讼简易程序试点、非诉行政案件“裁执分离”等一系列工作更是走在了全国前列，有力地促进了法治浙江建设。

    官司结束后的第三年，包松村的儿子出生，他给儿子取名包诉讼，来纪念当年的这场官司。

    2002年，包郑照老人去世，临终前，他嘱咐子孙的最后一句话是：“当年我这桩官司尽管输了，但能在社会上产生这么大的影响，还与县长成了朋友，我今生无憾。今后你们一定要更好地学法、守法。”

原文标题：中国行政诉讼第一案始末

原文来源：人民法院报