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“影子立法人”:游走在民主制度边界上的美国“立法官僚”

发布时间:2017-04-28 作者:




 

 

    美国国会的官僚化主要表现为立法工作人员(legislative staff)和幕僚支持机构的设立与膨胀,从而使其部分支配了国会立法过程。

 

    在国会建立的最初阶段,立法工作人员并非国会的组成部分;但是随着国会立法与监督事务的复杂化,大量法律人士(lawyers)被吸收进入国会,并逐步在立法中以专业知识获得“支配性权力”。

 

    美国国会经过20世纪40年代与70年代的两次大规模重组,逐步强化了国会委员会(committee)与小组委员会(subcommittee)的权力,赋予立法工作人员以合法身份,使得立法官僚化成为不可逆转的趋势。

 

    1946年“国会重组法案”(LegislativeReorganization Act of 1946)作为美国国会提高自身效率和权力的重要标志,其重要目标之一,就是提高国会工作人员的地位。具体措施包括:

 

    (1)除了已有的立法助理之外,每名参议员可以由国会出资为其聘请行政助理;

 

    (2)增加立法顾问办公室工作人员的数量,这些工作人员均是永业制的(permanent career staff),且独立于政治运作之外;

 

    (3)国会图书馆作为研究与咨询机构,其力量得到加强,并且国会图书馆的工作人员的任命是不涉及政治背景的;

 

    (4)国会中每个常设委员会均有权任命四名以内的工作人员,这些工作人员同样是永业制且不得涉及政治背景。

 

    1946年国会改革致力于建立超脱党派背景、具有高水准专业知识的立法官僚与立法幕僚机构。但是,此时立法工作人员并未获得真正意义上的“职业认同”,而是依附于议员个人与国会机构,缺乏足够的政治独立性。

 

    中国人民大学法学院2012级博士研究生王理万研究认为,真正意义上的“国会官僚化”始于20世纪60年代,国会立法工作人员开始认识到自身职业特殊性。

 

    “工作人员开始以立法机构为荣耀,他们不再是律师或者政治学者,而是将其作为一种不同的职业。此外,立法工作人员的人事制度也建立起来,包括职位表述、人事复核与指挥体系——这实质上意味着立法官僚化的开端”。

 

    在20世纪70年代美国国会的改革中,进一步将国会立法权由委员会主席向小组委员会(subcommittee)转移,这加快了立法官僚化的进程。

 

    1973年众议院实施小组委员会“权力法案”,允许小组委员会雇用工作人员,这一关于职员的新规定增强了小组委员会的工作能力。

 

    在1975年的参议院改革也允许资历较浅的国会议员至多可以雇用3个职员来协助他们处理立法的事务,打破了过去委员会职员都被资深议员所控制的局面。

 

    国会立法权的下移趋势,提高了立法工作人员在立法过程中的重要程度,也成为促成国会官僚化的重要制度安排。

 

    立法工作人员之所以可以深度影响立法过程,原因在于国会立法的专业性——而这又与政府事务逐步技术化与精细化有关。

 

    “国会需要技术性工作人员(technical staff),专家技术人员可以随时向国会通报情况,使其可以跟得上行政机关的发展步伐——这使得近年来,专家技术人员几乎垄断了这些专业知识。”

 

    立法专业知识也使得立法工作人员能够逐步超脱于政治派别,形成了基于知识与理念而形成的“立法官僚职业共同体”。

 

    “国会改组法”(Legislative Reorganization Act of 1970)、“众议院委员会改革修正法案”(House Committee Amendments of 1974)与参议院类似法案等这几项法律及修正案,降低了国会常设委员会幕僚人员的党派色彩,幕僚人员数量也随之膨胀。

 

    现有研究也指出,国会工作人员数量激增的原因可以归纳为:国会立法工作量的急剧增加需要增加人手;行政与立法机关之间的“竞争铁律”(iron law of emulation),意味着国会需要强化自身力量监督政府;立法内容日益多样、专业化需要借助年轻的、受过较好专业训练的助理完成立法;议员自身需要专业助理协助立法,以谋求获得连任。

 

    根据布鲁金斯学会(Brookings Institution)公布的数据,在2009年美国参众两院中工作人员(congressional staff)的数量为21362人,而在1987年间工作人员数量曾最高达到28031人。

 

    在数量增加的同时,美国国会立法工作人员也逐步形成了“永业制”的职业保障。

 

    虽然从理论上,立法工作人员可以区分为两类:一类是受雇于国会的内设机构;另一类是受雇于议员个人(其薪酬仍由国会支付),二者一般统称为国会助理。前者是典型的“永业制”,并不因国会换届或党派更替而遭到辞退;但后者往往与议员本人具有人身依附的关系。

 

    即便如此,受雇于议员的国会助理的独立性也在不断增强,其原因主要有两点:第一,议员较长的任期,使得他们所聘用的助理的服务期间也相对较长;第二,即使国会助理的原属议员不再连任,但由于客观的工作经验,他们常能被其他议员所聘用。

 

    伴随着立法官僚在规模和独立性方面的发展,国会中的官僚机构也被建立起来。

 

    1970年“国会改组法”将“立法咨询处”的名称更改为“国会研究服务处”(Congressional Research Service),赋予它更大的行政和财政独立权,使其直接向国会负责,成为真正独立的部门。

 

    其设置之目的,旨在有一个专门为国会参众两院各委员会、国会议员,以及国会全体职员提供服务的专业部门,就各种立法问题与相关法案进行分析、研究及评估,并提出具时效的、客观的、机密的,而且超党派的分析研究及信息服务。

 

    除了国会研究处之外,还有国会预算办公室(Congressional BudgetOffice)、政府责任署(Government Accountability Office)、国会图书馆(Library of Congress)等幕僚与辅助机构,提供立法、审计、研究、安保等方面的服务。

 

    这些庞大的幕僚支援系统也占用了大量的公用预算,在2011-2012财政年度即获得了33亿美元的财政拨款。

 

    在州议会层面,立法官僚化也经历了大致相似的发展历程。

 

    学者将美国州议会中的立法工作人员(legislative staff)的发展过程划分为五个阶段:

 

    第一个阶段始于1930年代中期弗吉尼亚议会开始雇佣第一个工作人员,从而发展出了首个集中性、无党派(nonpartisan)与多功能的议会服务中心;

 

    第二个阶段是1934-1964年间的“行政主导时代”,州议会的委员会与工作人员均处于弱势地位,多数职员与秘书实际上需要在立法与起草过程中得到行政机关的支持;

 

    第三个阶段是1964-1974年间的“机构主导时代”,伴随着在1962年Baker vs.Carr案确立的“一人一票”制度,州议员的地位和独立性得到提升,并开始大量雇佣不具有党派背景的工作人员;

 

    第四个阶段是1974-1984年的“超级立法机关时代”,由于经济形势与“水门事件”,立法机关的地位得到了空前巩固,需要专业化人员(professional staff)评估公共政策的执行;

 

    第五个阶段是1980-1990年的“立法机关的制度化时代”,在该时期立法与行政关系获得了平衡,立法工作人员通过多元化的技术手段为立法提供协助。

 

    美国国会立法官僚的兴起,也引发了对于非民选、永业制的立法官僚把持立法的忧虑,认为其凭借立法知识“篡夺”了议员(代表人民所拥有)的立法权。

 

    “急速扩张的国会助理及幕僚已经形成一个非民选的议会,凭借他们的研究分析以及其他白利性的官僚行为,在国会中已然形成一股无法抗拒的势力”。

 

    有学者认为,这些立法工作人员甚至被称为“新权力的精英”、“国会大厦的统治者”、“隐形政府”、“影子立法人”,角色互换的结果是议员反而成了“助理的创造品”。

 

    但是,由于存在议员选举与法案表决的程序,以及国会对于内部人员和机构的政治控制,因而立法官僚的作用范围存在制度边界,并未构成对于代议制民主的根本挑战与消解。

 



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