法官建议：管辖权异议不宜实行“两审终审制”

发布时间：2017-08-04 作者：

    最近，长期从事人民法院立案工作的成都市中级人民法院立案一庭副庭长何开元和法官助理吕金篷在一份调研报告中指出，民事诉讼法对管辖权异议采取的“两审终审”诉讼程序安排，已逐渐衍生出“程序过剩”问题，使得管辖权异议被不少当事人利用来恶意拖延诉讼、逃避法定义务的“合法”手段。

现象：管辖权异议案件爆发性增长

    （一）管辖权异议案件呈现出“两高一低”的趋势。C市两级法院受理的管辖权异议案件2014年为3262件，2015年即增长至6555件，一年翻了一番，呈爆发性增长的态势。被一审裁定驳回的管辖权异议案件中，至少又有50%的案件当事人会提出上诉。

    就裁定结果而言，2014-2015年两级法院在审理管辖权异议案件中，确认“异议成立”的平均支持率：一审为10%，二审在5%以内。

    （二）多数管辖权异议案件无论是在案件的发起还是举证上均存在权利滥用的问题。多数当事人在提起管辖权异议或对被驳回异议的裁定提出上诉时往往毫无根据，其申请书只是要求法院将案件移送至有管辖权的法院，并不写明理由，或是随意杜撰一些与事实不符的申请理由，部分申请书中甚至连要求移送的法院都不写。

    同时，多数当事人在提起管辖权异议或上诉时仅仅只向法院递交或邮寄一张简单的管辖异议书，不提交或只是提交极为薄弱的证据来证明自己的管辖异议主张。

    （三）故意对文书送达设置障碍。虽然管辖权异议案件无需开庭审理，但依据法律规定，管辖权异议申请书、上诉状、一二审裁定等法律文书均需向当事人送达。

    就管辖权异议案件总体送达情况来看，相关法律文书的送达十分困难，以至于不得已将“公告送达”这种最为费时却又收效甚微的送达方式频繁使用，致使诉讼效率受到严重影响。

    不少被告人采取多种方式故意对法律文书的送达设置障碍。例如被告通过邮寄向法院递交管辖异议申请书，却不在邮件中留下相应的联系方式或留下错误的联系方式，导致法院难以将相关文书有效向其送达。

    有的还采取故意不提供联系地址、联系电话，拒绝签收法律文书，在授权委托书中故意缩小代理人权限等花样繁多的方式，拒不配合法院送达。

危害：案件久拖不决，增加诉讼成本，影响司法公信力

    （一）不利于当事人合法权益的保护。管辖权异议制度设立的目的在于维护诉讼双方利益的均衡，纠正法院不当行使管辖权。但被告滥用管辖权异议制度，致使案件久拖不决，将会破坏诉讼双方利益的平衡，增加原告方的诉讼成本。特别是过长的管辖异议审理期限为被告转移财产提供更多机会，导致原告即使胜诉也难以执行。

    （二）造成司法资源的浪费，增加社会负担。法院对于管辖权异议案件的审理虽然以书面审理为主，但其审理方式仍与普通民事案件相同。特别是管辖异议上诉案件，同样需要立案、分案，并由法官组成专门的合议庭，裁判文书的送达、案件卷宗的归档等环节，必不可少。加上上诉案卷的卷宗移送等环节，法院审理一件管辖权异议案件所需付出的成本与普通民事案件几乎相当。

    而被告滥用管辖权异议制度，将使本就有限的司法资源产生恶性消耗。而司法成本的负担又具有内部成本外部化的特性，这一系列人、财、物的浪费最终将会由整个社会来负担。

    （三）将会损害司法公信力。当事人将纠纷交由法院解决，是因为相信法院能够公正及时的行使审判权，保护其合法权益不受侵害。如果旨在保护当事人权利的管辖异议制度成为部分被告滥用诉权，侵害他人合法权益的工具，将会导致通过合法途径维护自身权利的当事人对法律的严肃性产生质疑，进而造成司法公信力下降，损害司法权威。

原因：管辖权异议案件实行“两审终审”导致立法目的异化

    被告滥用管辖异议诉讼权利的核心目的在于通过提起管辖权异议程序尽可能地延长案件的审理期限，拖延诉讼、逃避责任。

    依据现行民事诉讼法的规定，管辖权异议案件只需经过法定审限为15日的一审和审限为30日的二审的两轮审理。即在理论上即使存在上诉的管辖权异议案件审理期限也仅为45日。

    但事实却并非如此。管辖权异议的两审程序中还包含着起诉与上诉、文书送达、卷宗移送、立案审查等多项衔接性程序，加之由于当事人的故意拖延等原因，管辖权异议案件的需要花费的时间会超出法定审理期限的几倍。

    以C市两级法院审理的管辖权异议为例。即使在采用新的归档结案标准，尽量压缩一二审审理期限的情况下，有当事人故意拖延诉讼的管辖权异议案件平均耗时仍在100天以上。造成此种困境的情形主要有：

    首先，除一、二审法定审理期限外，管辖权异议还存在15日的提出期限以及10日上诉期限。滥用管辖权异议的被告在提出异议时一般都会尽量耗尽所有的法定诉讼期间，即管辖异议的提出和上诉的提交通常都是在接近法定期间的最后时限。

    其次，提出上诉的管辖权异议案件还有下级法院向上级法院移送卷宗，上级法院审结后向下级法院返卷以及立案审查等程序。

    最后，滥用管辖权异议的当事人在送达环节多不会配合法院送达文书，多数案件一二审环节都存在需要向当事人公告送达文书的情况。每一审级法律文书法定的公告期限为60日，两审的公告耗时总长为120日。

    现实情况表明，两审终审制度导致诉讼环节过多，恶意拖延诉讼的当事人只要在其中一些环节稍加阻碍，案件便需要经历漫长的异议周期才能进入实体审理阶段。两审终审的程序设计带来的程序过剩，使得当事人拖延诉讼的目的成为可能，是导致管辖权异议程序功能异化的最主要原因。

反思：管辖权异议两审终审程序设计存在问题

    如前所述，两审终审的审级设计使得管辖权异议制度不仅未能发挥其应由作用，反而成为部分当事人滥用诉权的工具，造成管辖权异议制度与其设立初衷相背离。

    立法上设立管辖制度的目的是将诉讼案件在法院之间合理分配，以便利当事人进行诉讼和便利法院行使审判权（两便原则），实现法院、当事人在法律效益上的最大化。

    但由于各类因素的影响，管辖法院未能满足“两便原则”的要求。而设立管辖权异议程序的重要作用就在于调整和平衡当事人之间的利益，让当事人获得表达自己对于管辖利益要求的机会，也便于纠正法院内部的分工错误，实现各方诉讼成本的合理分配。

    当然，作为一种平衡机制，只要实现“两便原则”为准则的合理案件合理分配目的，管辖异议的制度目的就达到了，并不涉及案件能否得到公正裁判等重要问题。因此，完全没有必要设置过于复杂的程序，将管辖的内部分工外部化。

    作为一种辅助性的程序制度，管辖权异议更多的是涉及到案件的合理分配和程序纠错的问题。在维护程序正当，平衡双方当事人优势等方面，管辖权异议有其存在的独立价值。

    但管辖权的确立并不涉及实体公正，其救济方式应当采用程序利益的救济方式。无论是依据当事人诉讼利益的大小判断，还是国外民诉法实践安排，均未将对管辖权异议程序设置上诉和再审程序。

    反观我国管辖权异议制度的两审终审模式，当事人不仅可以提出异议，还可以对法院的裁定提出上诉，甚至有可能进入再审程序。我国管辖权异议制度设计违背了程序利益救济的一贯原则，存在明显的“程序过剩”。

    管辖权异议两审终审的制度设计过分夸大了管辖权异议制度在民事诉讼程序中的作用，将管辖权异议作为涉及实体公正的程序而赋予了其上诉救济制度，导致本没有进一步扩展程序需要的管辖异议制度呈现出程序复杂化的局面。

    事实上，程序的过于复杂必将会影响整个程序的运行效率，导致诉讼成本过高，呈现出诉讼的不经济，最终会影响制度目的的实现，使程序在封闭性的自我循环中出现异化。

建议：实行“一审终审制”并以复议制度作为救济程序

    （一）对管辖权异议案件实行“一审终审”。现行管辖异议采取两审终审隐含的逻辑就是认为法院之间存在差异，上级法院优于下级法院。

    但就实际情况而言，尽管法院存在层级之分，但这仅仅只是审级制度的需要。高级别法院的在司法水平上并非就一定高于低级别法院。从理论上来说，任何法院都是按照相同的法律规制来审理案件的，故依据案件事实所作出的裁判也应当是无过大差别的。

    在这个问题上，我国法律对回避制度的规定可以借鉴。

    回避制度作为现代诉讼基本制度之一，不但是维护程序正义，更主要的目的是保障实体裁判的公正性，其制度价值远高于管辖权异议制度的设立。

    但在处理程序上，民事诉讼法第四十七条规定为：人民法院对当事人提出的回避申请，应当在申请提出的三日内，以口头或书面形式作出决定。申请人不服的，可以在接到决定时申请复议一次。实践证明，这样规定，既简单又快捷。

    两相比较，仅仅为当事人“两便”所需，并解决法院分工问题，设置冗长而又繁琐的管辖异议的“两审终审制”，确实过于“浪费”，反映出两项制度的价值体现，极度不平衡。

    （二）设置复议制度作为救济程序。管辖权异议只是一种辅助性程序，其所代表的利益是程序性利益。为纠正法院在审理管辖权异议案件时可能出现的错误，确保程序简化之后管辖权异议错误有相应的再次救济渠道。应当依据程序性权利救济的一般规则，设置复议程序。

    这个救济程序的具体内容是：当事人对法院管辖权异议裁定不服的，可以向作出裁定的法院提出复议申请。法院经复议发现管辖异议裁定有错的，应当撤销原裁定，将案件移送至有管辖权的法院，复议期间不停止案件的审理。

    （三）建立听证制度，充分保障当事人的程序参与权。公正与效率的平衡始终是程序设计需要遵循的基本原则，如果说简化程序是对效率的追求，那么在追求效率的同时还需要注重公正问题。如果管辖权异议采用一审终审的审理程序，当事人的抗辩机会、双方的进攻防御、诉讼权利保障等都将集中于一审程序之中。

    现行的管辖异议审理主要是以书面审理为主，在救济程序较多的情况下，采用此种审理方式是可行的。但在一审终审的制度条件下，当事人的救济途径将会大大减少，只能依靠一审程序来实现自身权利。因此，要实现公正与效率的平衡，合理保护当事人权利，就有必要强化程序的保障。

    对于此种现实情况，可以通过建立听证制度的方式，赋予当事人申请听证程序的权利。让当事人通过听证表达自身诉求，并借助听证的过程实现双方的在管辖异议法律适用等问题上的进攻和防御。法院的管辖权异议裁决应当是在充分保障当事人参与权、知情权等权利基础之上而作出的。

（立法网  罗书平/编）