肖强 朱芹 岳子喻：另辟蹊径 行政审判巡回法庭之构建

发布时间：2020-10-19 作者：

    行政案件跨区域管辖是司法体制改革的重要部分，为提高行政审判的独立性和减少地方对行政审判的干预，全国各地积极开展行政案件跨区域管辖，以S省为例，现主要有三种行政案件跨行政区域管辖模式，一种是以C市为代表的“首尾相接、循环交叉”异地交叉模式，一种是以G市为代表的“中心法院集中”模式，一种是以M市为代表的“相对集中管辖”模式。

摘要

    行政案件跨区域管辖是司法体制改革的重要部分，为提高行政审判的独立性和减少地方对行政审判的干预，全国各地积极开展行政案件跨区域管辖，以S省为例，现主要有三种行政案件跨行政区域管辖模式，一种是以C市为代表的“首尾相接、循环交叉”异地交叉模式，一种是以G市为代表的“中心法院集中”模式，一种是以M市为代表的“相对集中管辖”模式。
 

    笔者通过对三个市现行模式及特色的比较发现，三种模式都部分程度上存在浪费诉讼资源、增加当事人诉累、裁判尺度不统一、案件实质化解情况不理想等各种问题。通过分析原因，进而提出建议设立行政审判巡回法庭，负责审理一审行政诉讼案件和非诉审查执行案件。

    行政审判巡回法庭人员采取“集中+分散”模式，即由中级法院抽调各基层法院入额法官，根据当地案件数量、地域大小等因素形成一个或多个合议庭，采取到案发地开庭的模式，达到即节约了诉讼资源、降低了当事人的诉累，又确保能排除地方干扰、保证裁判尺度统一的效果统一。

主要创新观点：

    1. 分析S省三种主要行政案件集中管辖试点模式，找出共性后，分析原因。

    2. 建议设立行政审判巡回法庭，负责审理一审行政诉讼案件和非诉审查执行案件。行政审判巡回法庭人员采取“集中+分散”模式，即由中级法院抽调各基层法院入额法官，根据当地案件数量、地域大小等因素形成一个或多个合议庭，采取到案发地开庭的模式，达到即节约了诉讼资源、降低了当事人的诉累，又确保能排除地方干扰、保证裁判尺度统一的效果统一。

前言

    2013年1月，最高人民法院制发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（法〔2013〕3号），要求省高级人民法院结合实际，确定1—2个中级人民法院进行行政案件集中管辖试点。该通知的出台，标志着全国行政诉讼集中管辖制度改革的开始。2015年6月，最高人民法院制发了《关于人民法院跨行政区域集中管辖行政案件的指导意见》（法发〔2015〕8号）文件精神要求：“可以将行政案件全部或者大部向指定的管辖法院集中，也可以实行局部集中管辖或者按照案件类型指定管辖。”该意见的出台，标志着全国行政诉讼管辖改革由相对集中管辖迈入跨行政区域集中管辖的新阶段。
 

    一、检视：行政案件集中管辖现状及问题

    自S省开展行政案件集中管辖试点以来，已历时五年。在S省比较具有代表性集中管辖的模式有三种：一种是以C市为代表的“首尾相接、循环交叉”异地交叉模式，一种是以G市为代表的“中心法院集中”模式，一种是以M市为代表的“相对集中管辖”模式。

    （一）硬币的两面：以C市为代表的异地交叉管辖模式

    C市的“首尾相接、循环交叉”模式，是将C市辖区内的14个基层法院分成4个小组，每个小组内的法院实行首尾相连、循环交叉的模式，即将A法院管辖的行政案件由B法院管辖，将B法院管辖的行政案件由C法院管辖，将C法院管辖的行政案件由A法院管辖。

    该种模式最大的特点就是“交叉”，其实质是通过提级管辖、裁定管辖等方式，实现管辖权的异地转换。异地交叉管辖打破了“地方保护”的僵局。一方面，使被诉的行政机关地域优势丧失，另一方面，也能在一定程度上缓解行政诉讼原告的劣势地位，同时，还能进一步保障法院独立地行使行政审判权，从而有利于行政案件裁判结果的实体公正和程序公正。

    但是，该种模式也引发了部分新问题，一是增加诉讼成本。相较于行政诉讼案件管辖最初“原告就被告”原则，会明显增加诉讼活动的交通距离，自然会增加诉讼成本。同时也改变了行政诉讼案件管辖的初衷，即为了方便行政诉讼当事人花费最低成本来参加行政诉讼活动。由于在“原告就被告”管辖原则下存在的司法不公的问题，掩盖了其节约诉讼成本的优点。长期以来，诉讼当事人己经习惯了这种方便。较之，异地交叉管辖不仅会增加必要的交通费，而且还可能会增加额外的餐饮费、住宿费等。这对行政诉讼的原告来说更加不利。

    二是无法根本解决行政机关干预问题。C市异地交叉管辖是在市里开展试点，行政机关的行政体系严密，行政资源丰富，相邻区域内的行政机关关系更为密切，并且上下级行政机关是领导与被领导的关系。遇到行政案件，被诉行政机关托上级或本级行政机关找关系、递条子、施压力，这种间接干预基层法院不能完全避免。

    （二）硬币的两面：以G市为代表的中心法院集中管辖模式

    G市的中心法院集中管辖模式，是确定由一个基层法院集中管辖G市辖区内的所有一审行政诉讼案件，不宜由该基层法院审理的行政案件由中院提审。

    该种模式最大的特点就是“集中”，其实质是将一个基层法院的管辖权扩大，其他基层法院的管辖权缩小。将原来的各基层法院分散管辖模式整合成为由一个交通便利、地理位置优越、审判资源丰富的中心法院集中管辖模式。该种模式不但能提高审判效率，节省集中管辖法院以外其他基层法院的司法资源，而且能促进统一裁判尺度和标准的形成，有利于提高司法的公信力。

    虽然集中管辖法院在提高办案效率、节省法院人力资源方面取得了一些成绩，但依然不能解决以下问题：

 
    一是案多人少矛盾突出，行政审判力量不足。由于立案登记制的实行与管辖机制改革的试点，中心集中管辖法院的行政案件数量急遽上升，跨区域行政案件大幅增多，个案工作量显著加大，行政审判力量严重不足。

    二是新的行政纠纷解决机制有待建立。将行政纠纷实质性化解，实现案结事了是行政诉讼的目的之一。在实行该制度后，行政案件的审理与行政机关所在区域分离，以往法院依托当地党委政府化解矛盾的纠纷解决机制不复存在，集中地法院与被集中地区行政机关之间的地域联系减弱，新的纠纷解决机制尚未建立，行政机关实质性化解矛盾的途径减少，行政纠纷并未实质化解。

    三是行政干预依然存在。这种将全市法院的行政案件集中到一个中心法院管辖，将集中管辖法院明确化、固定化的模式更容易受到一个或多个行政机关的干预。

 

    （三）硬币的两面：以M市为代表的相对集中管辖模式

    M市的相对集中管辖模式，是确定两个基层法院集中管辖该市区域内一审行政案件和非诉审查执行案件，由A县法院管辖非A法院管辖的该市区域内的其他一审行政案件和非诉审查执行案件，由B法院管辖原应由A法院管辖的一审行政案件和非诉审查执行案件。

    相对集中管辖模式是集中管辖模式的一种延伸，该模式在一定程度上具有中心法院集中管辖模式的优点，但不具有长期性、稳定性。

    一是政府干预仍然存在。该种管辖模式本身是一种对现有行政诉讼管辖制度的调整，是一种不彻底的改革模式，未突破现有的司法体制，仍旧不能保证行政审判权独立被人民法院行使。无法摆脱地方政府干预，司法地方化问题仍然得不到解决。

    二是有违“两便”原则。案件审理通常在集中管辖法院，导致非该辖区的当事人疲于奔波，增加当事人的诉讼成本。三是维稳工作责任不明。以前信访涉诉案件由原基层人民法院负责维稳工作；而试点后，模糊了涉诉信访责任主体，导致信访案件的慰问责任被集中管辖法院与非集中管辖法院互相推诿，为各类行政纠纷的及时化解设立了障碍。

    三是审判职能缺失。相对集中管辖模式使大部分基层法院行政审判庭行政审判功能消失，形同虚设。行政庭功能仅局限于协助试点法院做好相关工作，将非集中管辖法院基层行政庭变成了“养老院”。

    虽然以上三种模式存在各自的优点，但在实施改革中，这三种模式在缺点上仍然存在以下共性：即增加当事人诉累、无法摆脱地方干预、裁判尺度不统一等。要彻底解决这些确定需要从制度、保障、法院这三个层面上寻找原因。

    二、溯流从源：现行试点模式存在问题的原因分析

    （一）制度层面的原因

    1. 缺乏规则指引

    2015年，新的《行政诉讼法》修改时，既未采取从根本上改变司法管辖的方式——设立专门法院，也未采取中庸的改革方式——将铁路法院改造成特别的普通法院，为了给跨区域集中管辖试点工作扫清法律条上的障碍，该法条第2款采取了小改方式——调整集中管辖制度，对已实践的司法经验采取相对性肯定的方式，根据现行集中管辖制度的可操作性做出的规定。

    尽管，有的学者对此款规定作了比较积极的评价，认为“这为将来行政诉讼管辖制度改革留出充分空间，亦有助于避免被一刀切式地铺开滥用”，但笔者认为，之所以出现多种集中管辖试点方式就是因为没有统一的指导性规则和标准。

    虽然S省各市均结合本省自身实际情况，采取指定一个或几个中院，或者在中院以下设立一个或几个基层法院跨区域集中管辖行政诉讼案件的模式，但由于全国将具体的集中管辖模式的设定权下放到各省，缺乏统一的设置规则、指引及标准，在S省现有的框架和体制下，跨区域集中管辖行政案件模式遵循稳定且固化路线的难度加大。

正是这种不固定性与稳定性使得集中管辖试点模式各种各样，想将这些模式向全国各地进行规模化推广的难度变大，同时也面临着较大的考验。

    2.试点模式不统一

    截至目前，《试点通知》是开展行政案件集中管辖的唯一的方案，虽然在宏观上对试点工作提出了部分要求，但从实质上讲，最高院主要仍然采取在中、基层法院开展试点的方式来探索行政案件管辖制度的改革。各种试点的模式都具有一定的合理性，但究竟哪一种更具有优势性尚无定论。

    从整体上看，行政案件集中管辖尚未有明确统一的开展模式，“部分法官对集中管辖试点前景存疑。……在司法改革整体推进的大背景下，集中管辖试点还能‘走多远’，成了部分行政审判法官愈发担心的问题”。由于试点模式的多样性造成试点中发现的问题具有各异性，在这种情况下，想通过统一的制度模式解决所有的问题对最高人民法院来说是非常困难的，行政案件集中管辖的未来还是不容乐观。

    因此，不论在集中管辖法院试点时涌现的是共性问题还是个性问题，都应当通过法律将他们规定明确。没有统一规定或规则引导，会直接影响跨区域集中管辖制度的实施成效。

    （二）保障层面的原因

    1. 人财物管理模式不独立

    经济基础决定上层建筑，集中管辖法院在试点的过程中之所以会出现多种问题及面临多种问题，最主要的原因是试点法院的人、财、物不独立。行政权力仍然控制试点法院的人事权、财政权，这为试点法院开展独立试点创造了障碍，使得试点法院无法独立于行政权，也无法与行政权进行对抗，在试点法院履行审判职能中无法做到中立客观。

    首先，现在的试点法院的经费管理模式仍尚属该法院所对应的市区财政局划拨，财政划拨经费多少的问题在某种程度上还依赖于当地‘一把手’对法院工作的重视和支持。这种划拨经费的形式在某种程度上难以让法院真正独立的行使审判权，也为地方保护主义留下了一线生机。

    其次，市委、县委在年底也会对法院进行年终的考核，年终考核的成绩与经费多少挂钩。正是这种年终考核使得部分试点法院没有足够的底气与行政干预坚决的说“不”，才导致了独立的审判权被干预的情况。

    最后，开展试点法院的最主要的参与者“人”仍然是属地方管理，随着组织部对干部管理范围的扩大，法院干警职级职务的变化晋升都离不开组织部的“考察考核”，使得试点法院在开展试点工作时也“瞻前顾后”，容易受到不必要的干扰。

    2.司法资源发展不平衡

    一是行政审判队伍力量不平衡。由于各个集中管辖试点法院行政审判庭的编制是固定的，面对大量涌入的行政案件，试点法院有限的审判队伍的疲软性逐渐呈现。加之，集中管辖法院在试点之前经常处于“没案办理”的情形，现在案件极具增加，会出现“心有余而力不足”的局面，使得开展试点的法院的行政庭疲于应付。与此同时，非集中管辖法院的行政庭却进入休眠模式，“随着相对集中管辖改革的推进，基层法院行政审判庭将出现‘强者欲强、弱者欲弱’的局面：集中管辖法院将日益发挥主战场作用，非集中管辖法院则因无案可审而更加趋于边缘化境地”。

    （三）法院层面的原因

    1.互动交流机制尚未建立

    案结事了是解决行政纠纷最好的结果，开展集中管辖以来，行政纠纷实质性解决还偏少，其中很大的原因是互动交流机制尚未建立。

 
    笔者认为，此处的互动交流机制包括两层含义。一方面是指试点法院与非试点法院之间的互动交流机制；另一方面指试点法院与辖区的行政机关之间的互动交流机制。这两种机制在开展行政案件集中管辖试点法院都属“已破待立”的情形，因此，在集中试点法院开展集中管辖工作时，对内法院内部而言，与其他法院容易在送达、执行、调查取证等问题上出现问题；对外部而言，原本依托辖区法制办调解实质解决案件纠纷的几率减小。同时，法院在各基层法院行政审判庭不再审行政案件，以往法院替政府“解决棘手问题”的模式也不再存在，使得法院的话语权也更加减少。

    2.行政案件增多

    自2015年新的《行政诉讼法》实施及立案登记制度改革以来，行政案件“立案难”得到解决，行政案件剧增。同时，随着依法治市、依法治省、依法治国的推进，法治氛围越来越浓郁，群众的法制意识、维权意思也日益加强，普通群众愿意运用法律武器来维护自己的权利。

    在这些前提下，原本就带给各基层法院行政庭很大办案压力。在实施行政案件集中管辖后，试点法院不但面临原本就较以前多的行政案件，而且还要审理其他法院的行政案件，相当于试点法院的办案压力将增加N倍。

    面对固定的审判力量和不固定而且增加的受理案件数，“案多人少”的问题便“不请自来”。

    三、另辟蹊径：行政审判巡回法庭
 

    （一）行政审判巡回法庭可行性
 

    1. 法律上的依据
 

    法律上的依据是任何一项制度改革的法律基础，行政审判巡回法庭的主要立法依据是《人民法院组织法》和新《新政诉讼法》。《人民法院组织法》第二十三条规定“中级人民法院由院长一人，副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”该条文在立法上为设置行政审判巡回法庭扫清了立法障碍。

    在2015年新的《行政诉讼法》实施之前，行政案件集中管辖由最高人民法院主导、各地法院进行试点，主要依据是最高院发的指导性文件。而新修订的《行政诉讼法》第十八条第二款对行政案件跨区域管辖有了明确的规定，也为为行政案件跨区域管辖的推广提供了重要依据。

    2.实践中的依据

    90年实施的《行政诉讼法》已经历二十几年，各级法院在审理行政案件方面都积累了较多的实践经验。特别是马锡五的巡回审判方式和最高院的巡回法庭，为行政审判巡回法庭的设立提供了充分的实践经验。

    行政审判巡回法庭主要是指法院直接到所辖区域内诉讼当事人所在地或者是纠纷发生地，采用就地开庭审理、就地执行的方式到诉讼当事人所在地或纠纷发生地审理行政一审诉讼案件，以便达到减轻当事人诉累，体现法院司法为民，提升法院公信力。

    （二）行政审判巡回法庭优势

    1. 有利于减少地方干预

    县区级的行政庭级别过低，极易受到地方政府干预。

    目前，法院的人财物管理仍处于地方政府的控制，当利害关系人提起行政诉讼时，个别法院会进行利益衡量，“能不能管”是造成立案难的重要原因；在法院立案受理后，虽然现在建立了案件过问留痕制度，但是真正面对地方领导打招呼、托关系的情况存在时，法官权衡利益也不会将该情况真正的记录下来，这种打招呼、托关系导致审理难；审理判决后也存在法院判决难执行的情况，造成案结不了的情况存在。

    “一个积贫积弱的法院根本无法完成公正审判的任务……政治权威不足主要是法院相对于其他党政部门地位较低，缺少独立性，容易受各种干扰。我完全同意一些学者的意见，法院人事、财政独立，地方党委不过问案件，才是关键。”

    只有在经济上的独立才能真正的独立，中院设置行政审判巡回法庭，财政之处、物资配给均由市政府预算支出，这样巡回行政法庭就能不受所在地方政府的控制，减少地方保护和干预。

    2. 有利于统一裁判尺度

    统一裁判尺度一直是行政审判领域改革的重点和难点。统一裁判尺度是体现司法公正的重要环节，也是维护司法权威和体现司法公信力的重要方面，同案不同判会极大地冲击法院的公信力，削弱司法公正的形象。设立行政审判巡回法庭的最大优势在于统一行政案件的裁判尺度，使得行政案件在一个区域内的裁判尺度相统一。

    虽然行政审判巡回法庭的法官虽然来不同的地区，但由他们组成合议庭，参与案件审理、合议，可在一定程度上对类似案件的处理形成共识，达成统一。即能维护法院的司法公正形象，维护法院生效判决的既判力，也能从根本上体现法院的权威，减少同案不同判的现象发生。

    3. 有利于减轻当事人诉累

    在开展行政案件集中管辖试点法院中不难发现，大部分行政相对人或者利害关系人的居住地与案件审理地的距离较远，行政相对人或者利害关系人从行政起诉、参加庭审等程序到案件结束，经常会数次往返集中管辖法院，特别是对那些交通不方便、经济条件相对落后的偏远山区，行政相对人或者利害关系人到集中管辖法院参与诉讼活动便会难上加难。

    而行政审判法庭采取巡回方式到纠纷发生地审理行政案件后，使行政相对人或者利害关系人不必奔波于案件审理法院和居住地之间，节省了行政相对人或者利害关系人参与诉讼所花费时间、精力、金钱，极大地减轻了行政相对人或者利害关系人参与行政诉讼的压力。
 

    虽然存在行政相对人或者利害关系人与行政机关在同一辖区的便利情况，但是随着经济的不断发展，人口流动的不断加快，行政相对人或者利害关系人与行政机关不在同一辖区的几率会逐步提高，在进行行政诉讼时也会增加原告负担。
 

    4. 有利于进行法制宣传
 

    庭审过程是一次生动的法律实体化。

    行政审判巡回法庭在开展巡回审判前，需在将要去巡回的地方对将要开庭审理的行政案件的案由、原被告、简单事实、开庭时间、开庭地点公示出来，以便让更多的人了解到该巡回审理案件的基本情况，参与到案件的庭审旁听过程中。

    参加旁听行政案件审理的人民群众在庭审中，感受法律，学习法律，反思法律，这个过程也就是无形进行法治宣传的过程。只有让人民群众亲身的去走进法律，去贴近法律，去感受法律，才能真正的达到让人民群众“知法、懂法、守法、用法”的真正目的。

    （三）行政审判巡回法庭的构想
 

    1. 物质保障
 

    当前，同级人民政府负责对同级法院的经费进行拨付。

    但随着司法体制改革不断推进，行政审判巡回法庭的经费拨付和保障应顺应司法体制改革这一新常态，即“推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

    但目前来看，要在地方实施人财物全部由省级政府统管地的跨度大、难度高。可采取逐步过渡方式，先由市级政府管理市级以下的法院人财物，待这一改革进行的相对稳定后再推行人财物省级以下统一模式。

    行政审判巡回法庭的财政应仍由市级政府统一发给中院，在巡回审判时行政审判巡回法庭仍然独立于该区域，这有利于摆脱地方政府干预。同时，中院也要严格监督行政审判巡回法庭的经费开支，保障行政审判巡回法庭的经费得到合理的、有效的运用。

    2. 人员保障

    行政审判巡回法庭在人员配备上主要采取“分散+集中模式”形成。

    “分散模式”主要涉及的是法官组成模式，指行政审判巡回法庭的人员是由中院在所辖区域内的基层法院，根据该辖区内的行政案件受案数量的多少、地域大小，在基层法院抽取1-2名入额法官组成与之相符合的合议庭个数。

    该种人员组成模式能有效的解决司法体制改革背景下案多人少的矛盾，即达到将行政案件进行了统一审理，又使得行政审判庭的法官不占中院法官名额。能将中院和基层法院的员额法官在数量上进行平衡，将有限的员额法官数量发挥到最大的功能。同时，这种根据受案数量、地域大小设置合议庭个数的方式相对比较符合现阶段的法院开展巡回审判的实际。

    “集中模式”主要涉及的是人员管理模式，指行政巡回法庭的每名入额法官在中级法院进行集中管理，集中管理主要是针对法官的审务、党务、政务进行考核。

 

结语

    行政审判巡回法庭是开展行政案件跨区域管辖的积极试点，既可以减轻当事人的诉累，充分体现司法为民，又能切实解决行政案件立案难、审理难、执行难，统一裁判尺度，维护司法权威，切实让人民群众在每一个司法案件都感受到公平正义。

    （作者介绍：四川省巴中市中级人民法院  肖强 朱芹 岳子喻）

原文标题：另辟蹊径：行政审判巡回法庭之构建——以s省三种行政案件集中管辖试点模式为视角

 
原文来源：立法网微信公众号

（立法网　肖强 朱芹 岳子喻/文）