江立华：用举步维艰形容农民工权益保障进程一点也不为过

发布时间：2012-12-04 作者：

    农民工合法权益受损的原因，不在于制度供给不足，而是由于法律和政策没有得到有效实施。所以，光有法还不够，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设……



    立法网实习记者  小蚕

    华中师范大学社会学系教授江立华、华中师范大学社会学系硕士研究生符平在《社会科学研究》上撰文指出，用“举步维艰”来形容农民工的权益保障进程一点也不为过。

中国农民工劳动权益保障依旧是个遥不可及的话题

    江立华、符平在文章中说，目前，农民工权益得不到保证的情况相当普遍。在调查中，我们发现，一些用工单位不仅非法剥夺了农民工依法享有的包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险在内的各项劳动保险权益，而且不跟农民工签劳动合同，又强制加班，延长劳动时间，还以各种理由扣留他们的工资和奖金。有的甚至在最为基本的人道关怀方面都做得相当差。如许多工厂和企业拖欠、克扣农民工工资，对农民工工伤置之不理，农民工的生活生产条件差，根本得不到市民和正式职工的同等待遇，享受不到城市最低生活保障，子女入学难。

    广东某市劳动局某官员坦言，尽管国家的相关法律法规已经颁布了，各区、镇的相应机构也挂牌成立了，但真正落到实处、发挥作用还非常难。这方面的事件和问题太多了，政府往往又人手不够。一个市区劳动局正规编制人员才12到14个，却要给好几十万的农民工提供管理和服务。现在农民工的法律意识比以前强多了，投诉事件越来越多，劳动局都成了第二个“公安局”了。人手不够往往成为劳动部门不能切实、高效地解决投诉事件的理由和借口。因此，我们称中国的劳动权益保障依旧是个遥不可及的话题，并不是什么毫无根据的危言耸听。

农民工权益受侵害在于保障他们权益的法不具备有效性

    江立华、符平在文章中说，孙立平教授认为，劳工权益屡屡被侵犯，原因在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。这个观点是缺乏依据的。农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道，不具备有效性。

    比如，我们在番禺调查的制衣厂，最为突出的问题之一就是每月超时加班时间，竟然达到两百多个小时。劳动法行政处罚办法明文规定：用人单位每日延长劳动者工作时间超过3小时或每月延长工作时间超过36小时的（全国人大常委后来建议改为44小时），应给予警告，责令改正，并可按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款100元以下的标准处罚。而实际的情况是，每月加班时间超过100个小时的工厂和企业比比皆是。严格按照劳动法来使用农民工的工厂和企业寥寥无几。

劳动法实施到位反而是罕见现象

　　江立华、符平在文章中说，在对广东农民工的调查中，我们发现劳动法的实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象。

    劳动法等法律法规的执行，受到很多非理性因素的影响和制约，其中，地方政府及官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响显得尤为突出。官商结合与政府及其行政人员的寻租活动，导致法失去事实有效性的现象普遍存在。这些导致法的纲领条文与社会作用之间，出现了断裂状态。在很多方面，无论是对于政府还是工厂和企业来说，法律法规并没有严格的约束力。

在服从劳动法约束上社会成员并没有达成共识

　　江立华、符平在文章中说，劳动法只不过在论证和颁布过程上，具有程序上的合法性，但并没有获得社会性的支持。而法律在多大程度上具有事实有效性，取决于社会成员达成共识的程度。在服从规则的约束上，社会成员并没有达成共识。因劳动法而利益受损的利益主体和个人，尤其坚决抵制、反对。个体私营企业为追求利润的最大化，更会想尽办法对地方政府施加压力，瞒天过海，耍尽各种手段在违反劳动法等法律法规的情景下运作。政府在现实的社会情境下，也难以维护法的权威。

劳动法的权威被地方政府的自利主张所消解

    江立华、符平说，农民工权益受侵害的现象，实际上也就是不同利益主体间利益关系失调的表现。政府的角色要求遏制这种现象的产生，至少抵制严重化的趋势。但遗憾的是，地方政府本身也转变成了一个利益主体。地方政府及其官员大多偏袒企业，他们的“行政不作为”和“司法不作为”，并不能给其带来什么直接的惩罚。而如果坚决地贯彻劳动法，却反而可能会危及到自己的利益。

　　国家颁布的劳动法到了地方政府层面，不但与企业的目标存在冲突，而且与政府工作人员的个人利益和目标产生各种形式的冲突，于是就变成了难以预期的相机抉择的政策。劳动法的权威，被地方政府的自利主张所消解。国家劳动法规定一个月的最长加班时间不能超过44个小时，但某企业突然有订单需要超规的话，向主管的政府部门打个报告备案，就可以“名正言顺”地超时加班。在实际中，这种现象不是特殊情况，而是常态。

地方政府有意无意地偏袒资方使农民工更陷入不利的博弈地位

    江立华、符平在文章中说，以GDP作为地方政府政绩指标，已经对农民工的权益保障问题产生了诸多消极影响。片面追求GDP增长的地方政府及其官员，会千方百计地招商引资。因为，执法过严会使用工单位的利润减少，甚至“赶走”他们，这样同样会使当地招商环境和财政税收等多方面受影响。所以，为了营造所谓良好的投资环境，地方政府在劳资双方的博弈中往往有意无意地偏袒资方，这使得本处于弱势地位的农民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目标的实施过程中，相当多的地方政府以牺牲农民工的合法正当权益，来换取GDP的增长以及更多的外资和财政收入。

　　农民工的权益保障未能得到切实保障，劳动部门人手不够不过是一个借口，应该还不至于成为原因。研究揭露出一个最为主要的原因，即违规的工厂和企业以及黑心的老板本来就普遍地存在，甚至越来越多。那些规模小、尚处于资本原始积累阶段的工厂和企业，往往违规更严重。

    由于这些私企是当地经济的主要推动力，是政府税收的主要来源，还是当地政府官员政绩考核的重要指标。所以，当地政府对他们的违规事件大多睁一只眼，闭一只眼。而有些私企老板与当地政府官员又有着或强或弱的私人联系，有的甚至是姻亲、嫡亲关系，“官商结合”，形成了官商之间的利益联盟关系。这就使农民工权益的保障变得更加艰难。

将法律法规贯彻落实才是改变农民工弱势地位关键之所在

　　江立华、符平在文章中说，政府首先要做的就是为农民工的权益保障制订完善的法律法规，使之做到有法可依。现在看来，这一点已经做到了。但目前的问题是，农民工合法权益受损的原因，不在于制度供给不足，而是由于法律和政策没有得到有效实施。所以，光有法还不够，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设。

    将法律法规贯彻落实，才是改变农民工弱势地位、保障其权益的关键之所在。这一般取决于两个方面的因素：一是当地的执法环境，劳动部门要能够高效而切实地执行法律法规，处理好每一个案件；二是用工单位的领导和老板须具备健全的市场法律人格，不但要具有法律意识和法律观念，而且在实际行为中做到严格地遵守。

政府角色定位应为非利益的追求者和分享者

　　江立华、符平在文章中认为，政府角色应该坚决定位于公共服务提供者，而非利益的追求者和分享者。在服务理念上，政府是为全社会服务的政府，它不是为某一类人或某一地区提供单独服务。在服务的具体方针上，地方政府理应坚持非歧视原则，公平地对待企业和农民工，并采取措施保护农民工的合法正当权益，实现社会与经济的均衡发展。

    这在短期内可能会对用工单位和地方政府不利，但从长远来看却是最佳的选择。政府不应该仅仅创造出有利于经济发展的环境，同时应该创造出有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境。在劳工问题日益全球化的背景下，后者才是实现地区经济社会可持续发展的关键所在。

农民工权益保障问题日益严重暴露了法律失效、政府缺位的局面

　　江立华、符平的文章认为，农民工的权益保障问题日益严重，实际上暴露了在该问题上法律失效、政府缺位的局面。地方政府及其官员的角色归位至关重要。政府的角色到位，实现了其社会角色与实际行为之间断裂的弥合，也即意味着法的“断裂”的弥补。随之而来的，将会是用工单位的“遵纪守法”和市场与社会秩序的公平公正。