政协委员郑鈜：立法保障国家重大战略的实施

发布时间：2018-11-01 作者：徐艳红

    实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布，对实施乡村振兴战略进行全面部署。7月，全国人大常委会牵头启动了乡村振兴促进法的立法相关程序，预计到2020年前有望正式发布。

    全国政协委员、四川省社科院法学所所长郑鈜长期关注乡村发展，今年全国两会期间，他曾提交《关于加快农村金融立法，保障乡村振兴的提案》。如今，乡村振兴促进法的立法相关程序已启动，这对促进乡村振兴这一国家重大战略的意义何在？这部法律应该包括哪些内容？立法模式会怎样？带着这些问题，本报记者专访了郑鈜。

    乡村振兴促进法体现国家战略的立法保障

    记者：今年中央一号文件对实施乡村振兴战略作了全面部署，7月，全国人大就启动了乡村振兴促进法的立法相关程序，请您谈谈这部法律的深意是什么？

    郑鈜：进入立法程序是非常重大的事。今年全国人大换届，需要对未来5年立法进行规划。乡村振兴促进法是二类立法，意味着只要条件成熟，这部法就能制定和实施。

    十二届全国人大计划进行一二类立法68件，后来调整增加到102件，而十三届全国人大计划一二类立法116件，后期还存在调整增加的可能。乡村振兴作为国家战略得到立法促进，说明全国人大对重要问题、关键问题和战略问题越来越重视加强立法保障。与以往我们国家立法时关注中观、重要领域较多有所不同，此次军民融合发展、乡村振兴等国家重大发展战略都进入了立法规划，体现对全局性的重大领域的立法保障，是立法理念和立法方式的重大转变，是对依法治国思想的全面贯彻落实，体现出国家战略的立法保障上升到了一个新的高度。

    主要进行顶层设计和制度保障

    记者：您觉得乡村振兴促进法应包括哪些内容？

    郑鈜：乡村振兴战略的实施需要国家从法律制度方面进行顶层设计并加以保障，目前《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》（以下简称《规划》）截止到2022年，之后仍然需要进一步的规划保障、调整和实施，这就仰赖顶层设计落实到制度规范。因此，乡村振兴促进法必须体现全局性和纲领性。从《规划》来看，乡村振兴促进法的包容性很强，涉及面广、内容丰富，其中不少领域甚至可以制定一部单行法律，因此是个系统性的大工程。

    按照立法的一般结构，第一章是总则，最后两章分别是法律责任和附则。除此之外还可以包括以下内容：乡村振兴的空间布局；乡村基础设施建设；乡村振兴与精准脱贫攻坚；农业发展与转型升级；乡村产业发展与农村创新创业；农村环境治理与美丽乡村建设；农村公共服务与社会治理；金融支持与人才保障等。这些内容有些还可以细分，有些需要进行整合。因此，对于立法技术和立法路线有较高要求。

    值得一提的是，上届全国人大就拟对农村金融专门立法，并做了长时间的调研，且有了草案建议稿，但在本届全国人大立法规划中并没有这部法，而《规划》中又存在农村金融的相关内容，我认为，这部分内容应包容在乡村振兴促进法中了。

    记者：乡村振兴促进法的立法模式会是怎样的？

    郑鈜：我个人认为有两种选择：一是先制定一个纲领性的法律，再配套制定其他单行法；二是制定一部包含所有内容的法律。这两种选择各有优劣，分步完成立法模式的优点是纲领性法律可能较快制定完成，但缺点在于可能宣示性较强而精细化、约束性不足，而且配套单行法的制定实施周期较为漫长；一次成型立法模式的优点是完整性、规范性和严格性较强，而缺点在于制定时间成本较高、条文数量庞大、存在问题较多。因此立法者还需要进一步考量乡村振兴促进法的立法模式。

    目前来看，不论采用哪种模式，都急需对已有的乡村振兴相关法律法规进行清理，为乡村振兴促进法如何立法和立何内容做好基础工作。目前许多涉农的法律法规明显滞后，有些限制性和禁止性规定已不合时宜，要进行全面系统化梳理和规范，必要时可废、改先行。

    通过立法补齐城乡发展不均的短板

    记者：有专家说，目前大多数法律基本上都与城市有关，而涉及乡村建设的很少。此次乡村振兴促进法的出台会在乡村法治方面有所作为，您怎么看？

    郑鈜：非常同意这个观点。乡村振兴战略的提出正是考虑到过去城乡发展不均衡的整体态势。立法就是要补短板，要通过立法来调整、完善和弥补城乡不均的现状，并通过执法和司法维护促进乡村振兴。

    记者：您在调研中发现农村还有哪些问题需要改进？

    郑鈜：问题自然不少，比如，前几年农村金融空心化的问题。农村资本存在外流现象，农民的储蓄多转化为城市建设资金，并没有为农村建设所用。原因一是农村金融基础设施还较为落后，为农民提供金融服务的网点不足、设施落后；二是农民金融意识不强，金融需求不足，不熟悉金融手段；三是对“三农”金融服务的激励不足，金融机构难以开发出符合“三农”需求的金融产品和金融服务。因此，支持乡村振兴应当有专门的金融安排，既照顾农村发展的实际需求，还要考虑农民的风险承受能力，既要考虑农村的真实情况不照搬城市的市场化金融发展方式，也还要关注农村金融的风险的控制和管理，科学把握金融创新和金融风险的客观规律。

    乡村振兴促进法的立法与实施是个中长期的系统工程

    记者：有人称，通过立法可以把行之有效的乡村振兴政策法定化，这对乡村振兴更有利，您如何看待这个问题？

    郑鈜：政策与法律确实有所不同。一是中央政策落到基层实施时，因理解或基层干部素质所限，确实有走样变形的情况；二是政策变动空间较大。政策的表述一般相对笼统和包容，不如法律条文确切和规范；三是政策的预期不如法律预期确切。政策预期的实现往往受到外部条件的影响大一些，而法律对做什么事、担什么责都有清清楚楚的规定；四是就国际影响来说，法律的稳定性更强、共识度更高，国际社会普遍对法治给予高度认同。

    记者：如何看待乡村振兴促进法的预期？

    郑鈜：乡村振兴促进法的制定实施是持久、中长期的系统工程。一是以立法来推进和深化乡村振兴这一国家战略，本身就需要稳妥审慎；二是乡村振兴促进法足以构成一个独立的法律体系，其制定内容较为庞杂；三是乡村振兴促进法是一部全新的法，不同于其他只做修改完善的法。前期要进行调研论证、清理法律法规、起草、修改和审议等，周期相对较长；四是乡村振兴促进法还需要衔接2022年以后的国家规划，因此必须预留未来发展空间，从而进行中长期的筹划制定。

    把乡村振兴促进法作为提高立法技术的样本工程

    记者：您对乡村振兴促进法立法方面有何建议？

    郑鈜：一是乡村振兴促进法是国家重大战略，立法力量和资源上要做更多的准备，在速度和效率上要有保障，我个人特别希望在本届人大任期内能完成这部立法；二是希望能提高立法技术。我国的立法经验已越来越成熟，建议运用现代科技手段，广泛听取声音，汲取更多有益建议，使得条文内容既有规范性、约束性，又具实践性、可操作性，而不是宣示性、难以应用的条文。期待乡村振兴法能成为提高立法技术的样本工程。

原文标题：政协委员郑鈜：立法保障国家重大战略的实施

原文来源：人民政协报