立法法的修订应吸收地方法规的精华

发布时间：2014-09-18 作者：

    8月25日，在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议初次审议了《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，这是该法自2000年颁布施行14年来的首次修正……



    作者  褚宸舸

    针对此次修正，笔者有些想法和建议陈述如下：

重新设定立法权限

    针对人大立法权实际被虚置的问题，在中央立法层面。

    首先，发挥人大在立法中的主体作用，明确全国人大及常委会各自的立法权限，对“基本法律”与“法律”在性质、效力等方面做出具体规定，为防止常委会在立法权方面僭越人大，需要界定全国人大常委会对法律进行部分补充和修改的标准。

    其次，对国务院授权立法的范围进行限缩，防止行政立法权滥用，破坏国家法制统一。在地方立法层面，应明确规定地方人大及常委会的立法事项，明晰经济特区立法权的主体和权限。

    立法制度是重要的政治法律制度。地方立法权改革，涉及到中央和地方关系。既要加强地方立法，赋予地方改革以活力，也要维护国家法制的统一，提高立法质量。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量。”同时，学界也有建议应赋予所有地级市立法权，并落实民族自治地方的立法权。

建立有实效性的违法审查制度

    为了防止地方立法“一放就乱”，必须建立严格的法规违法审查制度，这是加强立法监督的题中应有之义。

    2004年，全国人大常委会法工委下设法规备案审查室负责违法审查工作。全国人大常委会修订《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，通过《司法解释备案审查工作程序》等，后又通过《监督法》，建立一整套法规备案审查制度。

    但是，目前这套制度存在的问题也十分明显：

    一是，针对法律的违宪审查缺乏相应机构和程序，顶层设计阙如。

    二是，现行《立法法》所确立的公民提请审查制度缺乏现实实效性，并未建立“回应人民诉求”的回应型违法审查机制。

    三是，审查后的处理程序和结果含混不清，雷声大雨点小。

    四是，最高司法机关在违法审查中的角色不明确。现行　《立法法》　规定最高人民法院有提请全国人大常委会审查法规规章是否符合宪法和法律的权力，但对提请的程序和情形没有明确规定，最高人民法院在办案中，如果对适用的法律、法规存在合宪性合法性怀疑，能否提请全国人大或常委会裁决（或解释宪法）。总之，需要打通从最高人民法院到全国人大的通路。

优化法工委的组织体制

    在常委会立法组织机制上，由于共用工作机构的制度安排，法工委直接的服务对象变成了法律委员会（或地方人大的法制委员会），这使人大其他专门委员会在立法上本应发挥的作用大打折扣。

    法工委在职能行使中主要接受常委会特别是委员长会议（地方人大是主任会议）的领导，有可能丧失其作为立法起草部门的中立、客观立场，并使常委会由合议制，变成事实上的首长负责制，进而影响立法的民主性和科学性。

    因此，应该通过机构改革，使法工委加强对人大代表及各专门委员会在违法审查方面的服务工作。

    法工委的违法审查职能有负责分送、参与审查和预先筛查，处于常委会主动审查和被动审查机制的基础环节。

    但现行《立法法》《全国人大组织法》　和《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》　关于审查对象范围的规定不同，《立法法》和《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》在审查程序设计上规定也有差别。

    因此，《立法法》的修改应该吸收《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定，强化其在违法审查中的工作绩效。



原文来源：《上海法治报 》 

原文标题：深化立法体制改革的三个建议

（立法网  张丹）