地方立法如何立得住真管用

发布时间：2018-07-20 作者：周洁

    垃圾分类、物业管理、长城保护、草原禁牧……新的经济社会管理问题日益增多，而国家和省级层面的法律法规难以满足各地实际需要，地方立法就要发挥重要作用。

    2015年立法法修改，我省所有设区的市被赋予地方立法权。“得权时兴奋，用好权不易。”这是很多新赋权设区市人大常委会的切实感受。新赋权的设区市如何用好立法权，真正使地方性法规“立得住、行得通、真管用”？两年多来，我省各地立法机关努力作答。

    依法有序推进而非一哄而上

    ——有创新不抵触，填补上位法落地“最后一公里”空白

    立法法对设区的市地方立法权限作了明确规定，设区的市“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

    “依法有序推进地方立法，首先要坚持立法规范先行，建立符合立法法规定的立法权限和程序。”省人大常委会法工委主任周英介绍，我省许多地方抓紧制定规范立法活动的地方性法规，制定出台地方立法条例。还有一些地方抓紧建章立制，完善立法听证、立法评估、立法咨询专家、规范性文件备案审查等工作机制。

    “在认真研究全国各级人大地方立法法规和配套工作规程的基础上，我们于2017年8月制定出台了《衡水市人大常委会制定地方性法规工作规程》，细化立法流程，理清部门职责，优化部门衔接，保障了依法立法工作的顺利开展。”据衡水市人大常委会相关负责人介绍，在立法的关键环节上，该市坚持人大党组向市委请示报告制度，保证党对立法工作的领导；实行由市人大常委会分管副主任、市政府分管副市长任组长的“双组长”制领导小组模式，协调解决法规案制定过程中的突出问题。

    在地方立法中，如何科学把握制度创新和不与上位法相抵触原则的关系，是实践中经常遇到的问题。湿地是秦皇岛重要的岸线资源，在制定2016年立法计划时，有关方面提出了出台秦皇岛市湿地保护条例的建议。“我们在选择立法项目时，坚持对于上级立法机关已列入近期立法计划的项目，不抢闸出台，避免出台后与新颁布的上位法不一致而造成被动。”秦皇岛市人大常委会相关负责人表示，该市经过研究认为，省人大常委会正在制定河北省湿地保护条例，该市相关条例应在全省条例颁布实施后，根据实践中存在的问题，综合评估需要细化和补充的内容，再行启动立法工作。

    “地方立法除了先行先试的个别情况外，主要功能是对上位法进行细化、补充。”丰宁满族自治县人大常委会相关负责人深有感触。旅游车辆碾压草地，会对草原造成巨大破坏，针对这种行为，草原法规定“除抢险救灾外，车辆未经批准擅自进入草地、林地的，责令停止违法行为，限期恢复植被，并处草原被破坏前三年平均产值三倍以上九倍以下的罚款。”但丰宁在执法中发现，上位法规定的产值很难进行评估、不好实施。

    该负责人介绍，丰宁在制定封育禁牧条例时，经过反复研究探讨，决定直接规定处罚，但这会和草原法相冲突。后来，省人大常委会民侨外工委在修改意见中提出仍按产值处罚，但增加一条，“县人民政府应当在每年年初将封育禁牧区域内草原的前三年平均产值进行测算，并予以公示。”这样，既严格遵守不抵触原则，与上位法保持一致，又解决了实际操作中的评估难问题。

    突出地方特色而非面面俱到

    ——听民意解民忧，立彰显地方元素的“适用之法”

    立法法修改后，地方立法主体大幅度增加。而这些新增加的立法主体，基本上都是“新手上路”，没有多少立法经验，对于立什么样的法存在困惑。

    “特色是地方立法的灵魂，也是地方立法的标志。”周英认为，地方立法并不需要面面俱到，而应立足于地方实际情况有针对性地进行立法。

    细数各市近两年颁布的多部地方性法规，皆展现出具有一定地方特色的“适用之法”的特性——

    7月1日起，《石家庄市公共文明行为条例》正式实施。条例紧紧围绕该市建设全国文明城市的中心工作，通过立法建立文明城市建设的长效机制，规范市民公共文明行为，提升城市整体文明程度，并将社会主义核心价值观融入立法，对于新时代推进依法治市和两个文明建设具有重要意义。

    槐茂酱菜距今已有300多年历史，新中国面粉厂厂房建筑群保存至今……保定近代工业基础雄厚，随着城市化进程不断加快，这些老字号企业去留问题也越来越受到社会关注。去年，该市制定了工业遗产保护与利用条例，这是我省首部工业遗产保护方面的地方性法规，努力用立法来保存城市记忆，传承工业文明。

    张家口是2022年冬奥会的主赛区，该市针对冬奥会在城市运行和赛会服务方面的法制需求，将保障冬奥会与保证张家口城市建设和管理实际需要相结合，进一步提高城市建设和管理水平，启动了张家口市无障碍设施建设和管理、公共场所控制吸烟、烟花爆竹燃放管理、冬奥会志愿服务等立法项目，为冬奥会筹办提供务实管用的法治保障。

    秦皇岛市是滨海旅游名城，为了更好地保护沿海岸线资源，该市开展了沿海防护林建设与保护条例、湿地保护条例和海水浴场管理条例的立法工作。历史文化资源是秦皇岛的宝贵财富，为此开展了长城保护条例、山海关古城保护条例的立法工作。

    “地方立法还需要更好地反映民情、集中民智、符合民意。”周英说，地方立法工作必须尊重人民主体地位，拓展人民有序参与立法的途径，问需于民，问计于民。

    近年来，城市管理等问题已成为人民群众关注的“难点”和“痛点”。民众有所呼、立法有所应，唐山市本届人大常委会立法规划的26部立法项目，与民生直接关联的项目占70%，涉及权益保障、食品安全、饮水安全、城市公共设施建设管理等方面。

    记者在采访中了解到，“专家把脉+广泛民意”几乎成了各地立法标准路径，普遍通过召开立法听证会、征求意见会、实地走访调研等方式，拓展群众参与地方立法渠道。比如保定市在工业遗产保护与利用条例立法过程中，先后召开各种征求意见座谈会30余次、专家论证会6次，开展实地调研10余次、邀请代表参与立法180多人次，广泛征求各方面意见。

    提高立法质量而非攀比数量

    ——精打磨可操作，立实用性强的“管用之法”

 
    “我们规划制定一部生态环境保护条例，光涉及上位法就有200多部，即便请了高校环保方面专家指导，也没能完成。”交流中，有些地方立法机关专门来“取经”。

    “切口太大了。”秦皇岛市人大常委会相关负责人表示，在制定2016年立法计划时，该市有关方面也曾提出制定环境保护条例等建议，但他们经过研究认为，类似立法项目切口过大，范围过宽，针对性不强，难以深入具体，搞不好就会成为无实质内容的重复立法。最后，经过反复论证，针对该市停车场供需矛盾突出，群众对停车难、停车乱和乱收费问题反映强烈的现实，将秦皇岛市首部地方性法规聚焦停车场管理。

    2017年6月1日，《秦皇岛市停车场管理条例》开始施行。有关部门以该条例为依据，依法整顿全市停车秩序，并在城市区新施划3.3万个停车泊位，停车场违法收费、私设地桩地锁侵占公共资源等现象得到有效遏制，全市停车秩序明显改善。

    “法律的生命在于实施，立法要在有效管用上做文章。”周英说：一定要坚持切口小，聚焦准。“切口小”就是在选择立法项目时，注意针对特定领域，解决特定问题，避免贪大求全。“聚焦准”就是立法项目要聚焦社会关注的“痛点”和政府工作的“难点”。

    对于聚焦准，秦皇岛在制定停车场管理条例过程中深有体会。“设区市立法重在解决具体问题，必须坚持问题导向。”该负责人介绍，条例草案出台后，各方面普遍反映过于原则，针对性不强。为此，他们认真研究各方面提出的意见，共梳理出停车场管理方面存在的六个方面突出问题，并以这些问题为导向，有针对性地设计条款，对条例草案做了较大幅度的修改，条例质量得到了社会各界好评。

    “还要突出法规体例精简化，重在管用、重在实施。”张家口市人大常委会相关负责人介绍，该市立法坚持有几条定几条，管用几条定几条，每一条都经过精心打磨。如《张家口市禁牧条例》共4章、21条，内容高度概括，条文明确简练，容易学、记得住、用得上。从执法检查情况看，条例的实施既保护了林草资源、转变了畜牧业养殖方式，又促进了绿色发展。

    努力把每部地方性法规都制定成既适应经济社会发展需要，又体现人民意志的“良法”和“善法”，河北正在加倍努力。

原文标题：地方立法如何立得住真管用

原文来源：河北日报