地方人大违法决议的隐忧

发布时间：2018-07-23 作者：笔画君

    地方人大的违法决议固然令人侧目，但是，解决问题的钥匙并不在犯错误的人手里，这是最需要充分反思的地方。一种制度安排如果导致另一种制度安排的失灵，前一种制度安排也会失灵，因为制度总是相关的。让制度良性运转，必须在逻辑上是顺畅的……

    放在十年前，若是说地方人大决议违法，打死人也不相信。不仅是因为没多少人相信地方人大的决定能够起多大作用，更在于善良的人们总会认为，人大是一个合法化和监督机构，对于政府违法至多睁一只眼闭一只眼而已，何至于殃及池鱼呢？

    7月17日夜，财政部官网连发四期通报，问责安徽、宁波、云南、广西等地违法违规举债情况。而此次通报中，地方人大领导首次被问责，开创先例。而其事由，乃出于人大作出决议，将政府违法举债应还债务纳入了公共预算。

    事实上，财政部通报的云南Y县和L县并不是第一例，去年山东J市人大已经出现了相似的案例，而其共同特点，就是人大作出决议，将政府举债纳入公共预算。其直接原因，显然是源于预算法对公共预算批准和支出的刚性约束，人大不能缺位。但吊诡的是，预算法对地方政府举债和担保同样作出了刚性约束，地方人大怎么会顾此失彼呢？

    一种解释是地方人大对违法行为和国务院有关政策的无知，若是如此，那只能怪地方人大缺乏合法性审查能力。但是事实上恐怕并非如此。因为从此类案件中可以看出，地方人大非常明白自己批准预算的法定职责，否则不会作出相关决议。预算法对地方政府举债限制和不得担保的要求规定的非常清晰，说地方人大知道自己的预算批准权却不知道政府举债的合法性，无论如何说不过去。

    另一种解释是地方人大对政府变相举债行为作壁上观，所以作出了违法决议，这个解释可能最符合地方人大的心态。如果这个解释可以成立的话，那就说明，地方人大对政府和自己的行为是否违法抱持了一种放任心态。若是如此，那实在对不住作为人民主权的代言人身份，因为议会的职权主要是充当人民主权的“看门狗”角色，如果放任违法行为的发生，放任公权侵犯私权或者浪费纳税人钱财，人大监督就失去了其国家权力机关监督的特点。国家权力机关监督与司法监督、纪检监督以及社会监督的最大区别就在于：人大的监督的出发点和根本的目的就是保障人民群众的权利。

    最令人难以接受的解释，恐怕是明知道违法而参与其中。

    动机的揣摩无助于处理问题，但是起码可以让我们借此去发现制度密码是如何通过DNA信息复制而传导到执行者大脑之中。

    在云南省J县的案例中，人大的违法决议并不是孤立的，而是与县委常委会议、政府常务会议同气连枝，共同为变相融资提供背书。而事实上，不管是J县还是Y县，几乎每一个人大违法决议都背靠着地方党委和政府的强大支撑。

    这正是依宪治国的巨大困境。地方人大承担了维护宪法和法律在本行政区域实施的重任，对于发生在本行政区域的一切违宪和违法行为都有权力予以纠正。因此，地方组织法赋予了地方人大对地方政府违法决策行为的撤销权。但是，如果一项决策是事先经过地方党委通过的，地方人大就必然在政治服从和合法性审查之间进退失据。

    而事实上，对于上亿元的变相举债，对于一个经济上并不宽裕的县城而言无疑是头等大事，不经过县委常委会同意根本不可能提请人大决议。于此之下，不要说撤销，即使不通过决议恐怕都难以向组织交代。

    所以，让地方人大去撤销地方政府不适当的命令决定，意味着什么呢？结果不言自明。这恐怕也是地方人大行使撤销权的根本羁绊。

    这种思维逻辑，深深影响了地方人大的行权模式，结果不仅是预算法和监督法不能得到有效实施，即使地方政府工作人员的一些一般性违法失职行为，人大都会采取“节能”模式和“谦抑”态度，回避采取特定问题调查、质询和撤职案的刚性监督赋权。所以，即使财政部通报了，也仅限于个案，造成问题的原因并没有解决。

    责任只有打动人的心灵，才能产生惩戒效果。责任如果可以分摊，惩戒效果就少了一半；责任如果完全是源于组织压力，惩戒效果不仅荡然无存，甚至还会毫无道德感的蔑视。受到政治处分的原因竟然是服从政治纪律，这无疑是一个高度的反讽。而正是因为处理问题的政治逻辑，类似这样受处分者的升迁和东山再起不会受到太大影响。相反，如果因为当初不服从组织的违法决定，那恐怕才是最严重的后果。

    解开这个怪圈的路径首要是地方党委在举债和预算等问题上要保持有限度的克制，防止介入过深而令人大无所适从，从而赋予地方人大合法性审查的相对独立性。让政治肌体注入合法性疫苗，才能不对法治国家造成破坏。

    但是，这种克制常常因人因事而异。一些地方主官之所以作出违法决策，常常有更重要的考量，两害相权取其轻而已。要保持人大合法性审查的持久性，还必须塑造好作为人民代表大会主体的“议员”的职业性，用民主的审议机制培养他们合法性审查能力和责任担当，从而用集体的决策防止个人的专断。在类似云南和山东地方人大违法决议的案例中，萦绕着地方人大常委会委员们为违法决议摁下“同意”键的身影。虽然有权否决，但是却选择了和“组织”的违法行为坚定地站在了一起，甚至是全票赞成。

    这正是几千年来民主最担忧的话题，即多数者的“暴政”——以民主决策之名行违法和侵害权利之实，过程的正当性完全被忽略。当委员们都用一个观念进行审议的时候，法治的敌人就会附体，非理性的魔鬼就会乘虚而入，非法决议也就顺理成章了。

    地方人大的违法决议固然令人侧目，但是，解决问题的钥匙并不在犯错误的人手里，这是最需要充分反思的地方。一种制度安排如果导致另一种制度安排的失灵，前一种制度安排也会失灵，因为制度总是相关的。让制度良性运转，必须在逻辑上是顺畅的。

原文标题：地方人大违法决议的隐忧

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