田成有：以问题导向 引领地方立法

发布时间：2018-11-22 作者：田成有

    地方立法的主要功能在于实施性、地方性和先行性，应着力细化和补充国家相关上位法，缺什么补什么，需要什么就立什么。围绕法律实施中存在的问题来加以破解、完善。

    问题导向是新时代的最强音，也是开展立法工作的方法论。

    各地政治、经济、文化、教育、风俗、民情不同，问题不同，显然对立法的需求也不同。以问题为导向，是开展地方立法工作的首要前提，也是检验地方立法是否有特色，法规是否有质量的重要基础。不能为立法而立法，更不能让所立之法沦为花瓶、摆设。必须充分考量本地区的经济发展水平、历史传统、地理资源、法治环境、人文背景、民俗风情等实际状况，通过立法真实回应本地区的实际需求。

    需要解决什么问题，就立什么法，这样的立法才有特色。忽略了实际问题需求，把不急迫的法立了出来，既是浪费立法资源，也是不可能立出有特色的法。立法要有特色，必须增强问题意识，坚持问题导向，把本地区的实情分析清楚，把立法要解决的问题找准，尤其要注意选择那些本地区确有必要、急需规范的事项，找准立法所要规范的目的和所能解决的问题。

    哪个地方问题最突出，最需要地方性法规加以调整和规范，就把着力点放在哪，检验地方立法的好坏，要看立法是否立足于本地区的实际需要， 是否反映本地区的实际情况， 是否能解决本地区的实际问题。地方立法越契合地方实际， 越能解决地方问题，其特色也就越鲜明。为此，评价地方立法的特色标准，就是看是否找准了问题，是否把重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为立法的切入点、着力点，是否针对人民群众最关切、矛盾焦点最集中的现实问题立法。

    坚持问题导向，务必弘扬求真务实精神。矛盾和问题，如果一味地捂着掖着，就无法得到有效解决。主动揭摆问题，撸起袖子解决问题，矛盾和问题相反会成为推动发展的原动力。如果只是照搬照抄上位法，群众诉求得不到体现，程序再合法也是没有多大价值的。闭门造车、关门立法行不通，不解决问题的“法”更不是群众所期待的。问题找准了，立法的针对性增强了，人民群众满意了，这样的法才是良法。

    立法资源是可贵的，不得滥用。应当针对问题立法，针对本行政区域经济和社会发展中的重点、难点、热点问题进行立法。为此，在法规项目的选择上，应当强调对策性，把重点侧重放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定进行充实、扩展、延伸、细化上；在立法内容的设计上，应当体现“具体性”，进一步明确相关部门的权力边界、工作职责，有效维护公民的合法权利；在制度设计的把握上，应当强调操作性，充分考虑法规执行问题， 促进规范的有效执行， 保证立法意图的有效实现，避免中看不中用的观赏性立法。

    如果没有问题，如果不直面问题，解决问题，立法何用。特色是外在表现，管用是根本之实。地方立法的意义就是对过于原则的规定进行细化，是紧密结合当地重大发展战略和重大决策实施，有效解决当地经济社会发展的特殊矛盾和特定问题，制定出具有鲜明个性和地方特色、能够解决实际问题的法规。

    地方立法的主要功能在于实施性、地方性和先行性，应着力细化和补充国家相关上位法，缺什么补什么，需要什么就立什么。围绕法律实施中存在的问题来加以破解、完善。

    目前，被赋予地方立法权的城市，普遍有立法的热情和冲动。但也存在着泛化的立法倾向，感觉立项、经验立项、长官意志立项、积极性立项、工作关系立项，甚至仅凭重要性、必要性立项的现象比较普遍，造成很多地方性法规或者有名无实，片面追求立法体例的完整性，法条充斥着原则性、宏观性、纲要性、提倡性、号召性、宣示性、指引性的内容。急功近利的立法冲动和风险规避的担忧在“碾压”着地方立法的地方性和原创性。

    由于条件和基础的限制，很多情况下，一些地方立法的工作路数，基本上是通过学习和模仿其他地方的立法来试图弥补或缩短与与其他发达地区在立法方面的差距，急于立法的迫切愿望与立法经验能力的实际匮乏，在短期内不会有太大的消减，于是，存在着大量的重复、抄袭现象。不是说重复不好，而是太多的重复，只会冲淡了各地的特殊问题，只会回避了要解决的真实问题。当下，要特别警惕地方立法可能陷入的“怪圈”，就是需求量较大，低水平的重复和抄袭越多，可操作、有特色的地方立法越少。应当力求不跟风、不攀比、不喊口号，突出以问题为导向的路子上。

    过度的模仿和抄袭，只会将立法者的视野聚焦在文本上而非现实中，关注在语言上而非问题中，只会回避了本应回应解决的真问题。这不仅导致法律条文的过度臃肿，法律体系的过度庞杂膨胀，更直接影响到立法的意义和价值。重复和抄袭这种工作方式一旦成为习惯，很容易不假思索地因因相袭，导致地方特色的特色在退色，创新性的开创意识在递减，期望今后有所重新和突破就成难事。

    显然，地方立法要立得住、行得通、好执行、真管用，就要从客观实际出发，量力而行，聚焦重点，走“小而精”“少而行”的路子。要坚守“不抵触、有特色、可操作”的基本原则，针对各地经济发展和社会建设中出现的新情况、新问题进行立法，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法上，先行先试，为国家立法积极探索积累经验，以此充分发挥地方立法根本性、全局性、长期性制度保障作用。

    作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

原文标题：“以问题导向”引领地方立法

原文来源：财新网