施抒：人民法院涉案财物管控问题研究

发布时间：2019-01-02 作者：施抒

    如何利用内部控制的理论，在对法院系统执行案款的规范管理中，梳理出管理链条中的薄弱环节，杜绝职务犯罪，保护当事人的财产安全，维护当事人的合法权益。本文同时引进了现在企业风险的管理理念和管理机制，以解决法院系统管理中的实际问题为出发点，通过对真实案例的分析，提出有针对性的管理优化方案。
 


    编者按

    执行案款是暂存于法院的第三方债务，与法院所取得的非税收入和机关日常经费不同，也并非是国家权益的表现。

    执行案款涉及面广，与承办法官、申请执行人、被执行人的利息息息相关，且由于执行案款数额巨大，是近年来系统内部案件的高发区域。

 

    如何利用内部控制的理论，在对法院系统执行案款的规范管理中，梳理出管理链条中的薄弱环节，杜绝职务犯罪，保护当事人的财产安全，维护当事人的合法权益。

    本文同时引进了现在企业风险的管理理念和管理机制，以解决法院系统管理中的实际问题为出发点，通过对真实案例的分析，提出有针对性的管理优化方案。

    一、法院系统执行案款内部控制现状

    （一）法院执行案款的管理模式

    在我国，对法院案款的管理经过粗放式到规范化过程。

    随着司法改革的进一步推进，对法院审执分离要求和对司法行政管理工作规范要求力度的增加，法院审判和行政工作相关流程都在逐渐优化，法院内部管理中对硬件设施的建设尤其是信息化建设日益重视。法院不断完善对执行案款的内部管理和内部控制，最高院对执行案款的管理制度要求与行为规范也不断完善。

    在最初的司法实践中，执行案款是由审判相关部门负责收取，由承办法官自行审核和支付；随着改革开放的深化，民商事特别是债务纠纷案件数量大幅度增长，相对单纯的审判工作，专门针对此类案件的执行工作也应势开始发展。

 

    由此引起法学专家、学者，甚至是很多从事法律的工作者对执行工作尤其是民商事执行工作的高度关注度。我国法治基础薄弱，执行存在着人员数量缺乏、机构不健全、整体素质不高等诸多问题，再加之当今社会商业活动中存在拖欠债权债务的不良风气等一直客观存在的现状，很多法学学者对执行案款由承办人收取后自行在当事人之间进行分配的现象提出质疑，指出这样会过度增加承办法官的自由裁量权，增加使其产生对案款的贪污行为，并提出案款应被法院其他职能部门如法院的行政部门收取。

    一些管理学专家也是通过对法院系统管理的专项研究工作，对当下执行案款管理较差的现状，指出法院的日常经费案款与执行案款账户应当分离，并应当针对执行案款账户单独建立明细账，同时对案款账户实行专户专理，改善只是记录案款流水账的现状。

    （二）法院执行案款的相关规定

    自2006年5月18日实施的《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定（试行）》已有十一年。在这一期间，随着司法改革进程的不断推进，司法实践也已经发生了很大的变化，很多条款早已不能满足司法实践的需要。

    最高院、最高检联合在全国法院开展集中清理执行案款活动，依据在清理活动中执行人员所反映的问题和基层工作人员积累的经验。于2017年2月27日，最高院修订了《执行款物管理规定》。两个规定的重点条款比较如下表所示：
 

    以上图表说明：

    一是2017年的修订规定中进一步明确了执行机构与财务部门的几项的原则，针对财务部门只知道收到款项却不知道款项来源，是否发放的问题，明确提出设立每月核对明细台账的规定，执行机构对执行款物专人收发管理，有效解决了执行款物的管理部门和执行机关管理脱节的问题。

 

    二是2017年的修订规定中首次提出一案一账号的管理方法，在执行案款独立核算的基础上，在执行款专户下为每一个案件设立独立的账号，使得案款准确对应到每一个案件下面，提高方法效率的同时，做到了执行案、款、人的一一对应。

    三是对执行案款从收取到发放明确了更加详细的规定，使得该规定更具有可操控性。

    （三）挪用执行案款的典型案例

    案情：孙某挪用公款、滥用职权案。该案例中的孙某在2010年10月至2012年3月期间，利用担任盐城市某基层人民法院执行局副局长的职务之便，违反规定，滥用职权，将多件案件执行款合计人民币406258元不当支付给其他案件执行申请人，造成郭某乙等人多次向盐城市某基层人民法院、江苏省高级人民法院上访及进京上访，《现代快报》2013年7月21日对此事进行了长达两个版面的报道，盐城鹤鸣亭论坛、盐城123网站、西祠胡同网站及人民网江苏视窗等均进行了报道，造成恶劣的社会影响。

    2011年3、4月份，被告人孙某采取欺骗的手段，私自挪用姚某案件执行款50000元借给吴某甲。2012年3月5日，被告人孙某私自挪用姚建芬的拍卖款人民币50000元支付给姚某，用于偿还此前被其挪用的姚某案件执行款。

 

    被告人孙某在执行案件过程中，将盐城家得宝纺织印染有限公司设备的拍卖底价违规下浮，案外人冯某竞得后，家得宝公司向法院提出执行异议，后经孙某多次协调，促成案外人丁某和冯某达成购买协议，丁某以1250000元价格收购冯某的设备，冯某以1380000元价格出让设备，差额部分130000元孙某答应由其本人承担，后孙某个人打卡30000元给冯某，并于2011年6月15日，冒用江林、刘珊执行案件的名义开出划款通知书，在交款人一栏中添加苏州浒通投资有限公司，收款人一栏中添加冯某，将原来填写的收款人刘珊用括号括起来，在开户行中添加了冯某的开户行账号，从苏州浒通投资发展有限公司帐上挪用人民币100000元支付给冯某，超过三个月未还。

    孙某在承办郭某乙与张某乙、胡某借贷纠纷执行一案过程中，张某乙、胡某于2009年5月15日至2011年4月28日，共计交给被告人孙某执行款人民币465400元，而被告人孙某于2009年5月18日至2011年4月28日，只将其中的人民币388000元转交给郭某乙，差额部分人民币77000元被被告人孙某陆续借给吴某甲做生意。被告人孙某于2012年2月至2013年2月7日将被其挪用的人民币77000元执行款归还给郭某乙。

    孙某于2012年3月29日，采取欺骗的手段，私自挪用姚建芬拍卖款人民币100000元，归个人使用。被告人孙某又于2012年4月18日，采取欺骗、事后添加等手段，私自挪用姚建芬拍卖款中的117600元支付给史某，用于归还其个人所欠债务。后被告人孙某于2012年4月27日以姚建芬的名义退款180000元至盐城市亭湖区人民法院帐上，剩余37600元一直被其挪作个人使用，超过三个月未还。

 

    江苏省某基层人民法院对被告人孙某处挪用公款罪，判处有期徒刑五年；滥用职权罪，判处有期徒刑六个月，决定执行有期徒刑五年三个月。

    二、执行案款内部控制现状的成因分析

    （一）外部环境因素

    近些年来，全国各级人民法院，不仅面对着“执行难”的巨大挑战，同时也承受着社会各界对执行结果不满意评价的压力，无论是最高院还是各级法院，都对各级执行机构提出“高结案率”和各项考核，各种考核指标的背后，却是案件系统里已经报结在现实却难以执结的大量积案。

    从近几年的统计可以看出，最高院每几年就要组织从最高院开始到基层法院的大小规模的对执行积案清理的活动。

    但现状依然是积案每年都在增多，各级法院不进面临着这些日益增加对执行案件的中止，还承受着社会民众对人民法院工作能力的质疑，对执行效果的重大误解，最终受到部分民众对法院无根据的批评。

    人们总会责问，花费了巨大的诉讼成本所得到的胜诉判决，看似确定的权利最终为何不能得到实现？对于已经生效法律文书，已经确定的债权就必须实现不然就是一纸空文。

 

    对于这种心态的人,再加上社会舆论领导不当,使法院显得非常被动和尴尬,法院的公信力甚至司法权威也受到了严峻的挑战，体现在案件执行人员处于进退两难的地步，在对案款收取也变得愈发困难。

    （二）内部组织因素

    从机构性质上划分上，有别于一般企业等盈利组织的财务，法院的行装处作为国家审判机关的财务部门，其更多的被定义为后勤服务部门，其对财务监督和内部管理控制的影响微乎其微。但是这样的职责分工并不意味着法院的财务部门对单位的内部控制没有影响，至少在对案款的流程审核和支付上，财务部门一直扮演这内部管理者的身份。由于很多限制性的因素，法院的财务部门对案款的管理职责，大多时候只是局限于案款发放过程，比如案款的审核流程是否遵守相应的规定，对其他风险因素，比如分配金额等的管理并没有涉及。

    承办法官工作任务重，并且对于现行的司法理念存在着或多或少的差异，在办理案件的过程中大多只顾及对新受理案件的处理，忽略对积案的管理。

    案款在法院内部流转过程中，收据记录也存在瑕疵，存在着案款收据丢失，却不知道问题出现在哪个环节。在查看以往的案件中，存在着案管收发记录不完整的现象。

 

    在实际操作中，在财务核算系统中显示不过是上月的案款数据，在次月发放时，部分原始单据就已经不知所踪。对于那些没有申请人查询的案款，承办法官大多时候不会去主动联络申请人，这部分案款款便自然而然的长期存放于在法院案款专户中，久而久之更难以找到款项对应的申请人和案件信息。

    就目前而言，各级法院都建立了不同形式建立的绩效考核体系，并将关键性业务指标直接落实到了具体的人。但在实际的案款发放中，很多案件款不可能做到案结款清，特别是在对自然人的执行过程中，分期执行案款，分数月甚至数年陆续到位，这些在司法实践中都在存在的。因此，建立良好的内部控制制度无论是对于一般性的执行案款发放还是对整个法院的管理都至关重要。

    三、对现行执行款规定的思考

    （一）执行案款的规定亟待修改完善

    对执行案款的管理规定经过一个十年的司法实践得到的修订，从很大程度上来讲得到了巨大的提升，但和2006年相比，没有从根本上摆脱对执行机构和财务部门管理人员的理想化假设。在2017年修订的规定中第九条依然对现金和票据的收取留有可以收取的规定，这便是近年来执行机构和相关财务部门的管理人员频频落马的漏洞。

    今年来，执行机构的重点在于执行难，执行的“难”不仅仅在于寻找执行线索难，发放执行款物，管理执行款物依然是一个难题。规定中明确要求在到账通知之日起三十日内完成对执行款的一系列工作，是相当理想化的状态。在实际工作中三十天内，对应案款无法查到当事人的情况比比皆是。

    因此，小编主张，在最高院、最高检解决执行难的同时，更应该将目光放在执行乱的问题上，在修订规定的时候，减少对执行款流转的过程，流程的减少的同时，也减少了执行案款犯罪的温床。

    （二）执行案款的处置也应依法办事

    有关人民法院对执行案款的发放问题，近年来，人们常常看见不少如下类似的报道（其中有些新闻最高院在公开的媒体中还进行了转载）：

    2017年5月25日，云南省昆明市中级人民法院联合各区法院对700多件执行案款进行了集中发放，合计金额5.03亿元；

    2016年12月1日,广西壮族自治区南宁市两级法院举行执行案款集中发放活动,当场向申请执行人发放2873万余元；

    2016年6月8日,横县法院召开执行案件集中清理案款发放仪式,为43名申请执行人发放案款100多万元；

 

    每一条新闻都是客观事实，每一条新闻都是图文并茂，每一条新闻都是似曾相识：发放执行案款的法官面前堆着如山的现金，老百姓在新闻媒体面前捧着沉甸甸的执行款。老百姓的脸上笑开了花，发放执行款的工作人员的脸上也笑开了花。

    然而，在这背后，有多少老百姓会对政治作秀的法院失望？！

    在最新修订的执行案款管理规定中，每一条规定都指向同一个目标：收到执行案款应当第一时间发放，却从来没有对“集中发放执行案款”有所禁止或限制性的规定。这些新闻中的集中发放执行案款，是这些法院攒了多久的执行案款，一个月一天，甚至两个月？

    社会主义和谐社会的基本特征是民主法治、公平正义，是社会正义的最后一道防线,人民法院是国家的审判机关，代表社会利益,各种社会纠纷的调解，维护公平、有序的社会，为建设社会主义核心社会的历史任务提供司法保障。最大限度地减少不和谐因素。然而集中发放执行案款,牺牲了人民法院的公平与正义,也牺牲了人民法院的依法办事执政为民的宗旨。


 
原文标题：施抒　“集中发放执行案款”可以休矣！――人民法院涉案财物管控问题研究

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  施抒/文）