滕修福：全国人大议事规则修法及时将实践经验上升为法律

发布时间：2020-08-28 作者：滕修福

    《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（简称“全国人大议事规则”）于1989年4月4日七届全国人大二次会议通过施行，已有30多年之久。

    《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（简称“全国人大议事规则”）于1989年4月4日七届全国人大二次会议通过施行，已有30多年之久。日前于8月8日召开的十三届全国人大常委会第二十一次会议，首次将修改全国人大议事规则提上议程，并通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）》（简称“修正草案”）于8月17日在中国人大网公布，广泛征求意见。

    及时修改全国人大议事规则，是坚持党的领导、加强全国人大政治建设的必然要求；是贯彻落实党中央决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化的法律保障；是总结实践经验，坚持和完善人民代表大会制度的重要举措；是深化党和国家机构改革、健全人大工作程序的现实需要。

    本次全国人大议事规则修正草案（共三十二条），充分贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是贯彻了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，落实了党中央决策部署；充分体现了深化党和国家机构改革新形势新任务新要求，宪法修改和监察法出台，党和国家机构改革后有关机构设置及其职能发生的新变化；充分吸收了人民代表大会制度实践的新经验新成果，总结了全国人大权力运作的实践经验；充分兼顾了全国人大议事规则与全国人大组织法等相关法律之间的关系，做好衔接，避免简单重复，进一步调整补充细化完善了全国人大议事规则。下面，笔者侧重于从实践的角度，对全国人大议事规则修正草案的主要亮点作一解读。

    （一）补充完善决定人大会议召开的主体。在全国人大议事规则第二条所规定的全国人大会议在每年第一季度召开的基础上，补充规定：“会议召开的日期、地点，由全国人民代表大会常务委员会决定并予以公布。” 总结此次新冠肺炎疫情发生后常委会决定适当推迟召开大会的实践做法，增加规定：“遇有特殊情况，全国人民代表大会常务委员会可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开的会议的日期由全国人民代表大会常务委员会或者委员长会议决定并予以公布。”（修正草案第一条）

    笔者认为，本次全国人大议事规则修改，增加规定了特殊情况下提前或推迟人大会议的召开，也可以由委员长会议决定，为地方人大遇特殊情况提前或推迟召开人大会议提供了组织法样本。实践中，地方人大会议因特殊情况推迟或提前召开的情况时有发生。建议下一步地方组织法修改也应该作相应补充。

    （二）补充规定法律草案会前组织代表研讨。在全国人大议事规则第六条所规定的法律草案提前发给代表的基础上，补充规定：“准备提请会议审议的法律草案一般应当在会议举行的一个月前发给代表，必要时，可以在会议举行前组织代表研读讨论有关法律草案。”（修正草案第二条）有助于代表对法律草案进行深入细致的审议。

    （三）补充规定委员长主持第一次主席团会议。依据现有做法，在全国人大议事规则第六条所规定的委员长召集主席团第一次会议的基础上，补充明确主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集“并主持，会议推选主席团常务主席后，由主席团常务主席主持。”（修正草案第四条）

    （四）补充完善会议纪律和请假制度。针对现实存在的问题，在全国人大议事规则第十六条规定的代表应当出席会议、缺席会议必须请假的基础上，补充规定，代表出席会议要“遵守会议纪律”；因病或者其他特殊原因不能出席的，“必须向秘书处请假。秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。”（修正草案第五条）有助于增强代表出席人大会议的履职行权意识。

    （五）补充涉及国家监委事项。依据宪法和监察法的相关规定，在全国人大议事规则第十七条所规定的法定列席全国人大会议人员中，加入“国家监察委员会主任”（修正草案第六条）；在全国人大议事规则第二十一条所规定的提出议案主体中，加入“国家监察委员会”（修正草案第十条）；在全国人大议事规则所规定的人选中，加入“国家监察委员会主任的人选”（修正草案第十九条）；在全国人大议事规则第三十八条所规定的辞职对象中，加入“国家监察委员会主任”，并增加规定“国家监察委员会主任”缺位的，可以在“国家监察委员会副主任”中决定代理人选（修正草案第二十一条）；在全国人大议事规则第三十九条所规定的罢免对象中，加入可以提出对“国家监察委员会主任”的罢免案（修正草案第二十二条）；在全国人大议事规则第四十二条所规定的质询对象中，加入可以书面提出对“国家监察委员会”的质询案（修正草案第二十五条）。

    笔者认为，在“一府（政府）一委（监委）两院（法院、检察院）”新格局下，下一步地方组织法修改，也会相应补充增加涉及地方监委的相关事项，以适应深化监察体制改革法治化的需要。

    （六）新增设立会议发言人制度。根据全国人大已有做法和今年大会的实践经验，在全国人大议事规则第十八条新增第五款规定：“全国人民代表大会会议设发言人。代表团可以根据需要设发言人。”（修正草案第七条）有助于进一步公开会议相关信息。

    （七）新增规定合理安排会议进程。总结此次新冠肺炎疫情特殊背景下召开会议的实践经验，新增第二十一条规定：“全国人民代表大会会议应当合理安排，提高议事质量和效率。”（修正草案第八条）

    （八）新增规定会议信息化建设。新增第二十二条之规定，“全国人民代表大会会议加强信息化建设，为代表履职提供便利。”（修正草案第九条）有助于进一步推动“互联网+会议”信息化建设。

    （九）调整完善法律草案表决程序。在全国人大议事规则第二十四条所规定的将修改后的法律草案提请全体会议表决的基础上，调整为：“法律草案修改稿经各代表团审议，由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。”（修正草案第十一条）

    （十）补充完善法律案公开征求意见程序。总结成熟经验，在全国人大议事规则第二十五条关于法律草案公布征求意见的基础上，调整规定，将“草案和关于草案的说明”一并向社会公布，广泛征求意见，；并补充规定：“但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。”（修正草案第十二条）

    （十一）新增规定议案不列入议程后续处理程序。总结实践经验，新增第三十一条之规定，“代表团、三十名以上的代表联名提出的议案，经主席团决定不列入本次会议议程的，交有关的专门委员会，在全国人民代表大会闭会后审议。有关的专门委员会进行审议后，向全国人民代表大会常务委员会提出审议结果的报告，经常务委员会审议通过后，以适当形式及时向代表反馈。”（修正草案第十三条）

    （十二）调整完善工作报告决议程序。参考全国人大会议工作程序规定和现有做法，在全国人大议事规则第三十条关于审议工作报告可以做出决议的原则规定基础上，单列一条作为第三十四条规定：“全国人民代表大会会议可以对工作报告作出决议。全国人民代表大会会议秘书处起草关于各项工作报告的决议草案，经主席团常务主席会议通过后，提请主席团会议审议，由主席团决定提请全国人民代表大会全体会议表决。”（修正草案第十四条）

    （十三）调整完善计划和预算审查程序。根据预算法、监督法等相关法律规定和实践需要，将全国人大议事规则第三十一条所规定的“一个月前”向全国人大财经委汇报计划、预算初步方案，调整延长为“四十五日前”，并补充规定：“财政经济委员会进行初步审查时应当邀请全国人民代表大会代表参加。”（修正草案第十五条）调整上报计划和预算的表述，将全国人大议事规则第三十二条所表述的“计划及计划执行情况”表述为“计划执行情况与计划草案”、“国家预算及预算执行情况”表述为“中央和地方预算执行情况与预算草案”（修正草案第十六条）；将全国人大议事规则第三十三条所表述的“国家预算”表述为“中央预算”（修正草案第十七条）。新增第三十八条之规定，明确国民经济和社会发展五年规划的审查、批准和调整程序，参照计划审查、批准和调整程序的规定执行（修正草案第十八条）。

    （十四）新增规定组织宪法宣誓仪式。按照宪法和全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定以及宪法宣誓的现有做法，新增第四十三条之规定，“全国人民代表大会选举或者决定任命的国家机构组成人员，在依照法定程序产生后，进行宪法宣誓。宣誓仪式由全国人民代表大会会议主席团组织。”（修正草案第二十条）

    （十五）新增全国人大专门委员会成员辞职程序。根据现实需要，在全国人大议事规则第三十八条关于全国人大会议接受辞职的对象中，加入“全国人民代表大会专门委员会成员”（修正草案第二十一条）。

    （十六）调整简化全国人大常委会委员辞职程序。将全国人大议事规则第三十八条所规定的全国人大常委会接受全国人大选举对象辞职上报“确认”程序，简化为“报告”程序，即：“全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会委员辞职的，应当向全国人民代表大会报告。”（修正草案第二十一条）也就是将常委会接受常委会委员辞职的决定书面印发大会全体代表，不列入大会议程，不进行表决。

    （十七）补充“两高”负责人员列席代表团会议。根据现实需要，在全国人大议事规则第四十一条所规定的代表团全体会议审议政府工作报告和计划、预算报告，国务院及各部门负责人列席会议的基础上，补充规定代表团全体会议审议“最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告”的时候，“最高人民法院、最高人民检察院负责人或其委托的人员应当分别参加会议，听取意见，回答询问。”（修正草案第二十四条）

    （十八）新增“一委两院”可以作为质询对象。依据监督法和监察法的相关规定，在全国人大议事规则所规定的可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案，补充规定可以提出对“国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的质询案。”（修正草案第二十五条）

    （十九）调整补充完善议案表决程序。以往每次全国人大主席团第一次会议均通过本次大会表决议案办法，该办法相关内容历年都是相同的。本次全国人大议事规则修改，总结吸收历年表决办法的内容，增加了表决程序。在全国人大议事规则第五十二条新增第二款明确：“会议表决时，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。”（修正草案第二十六条）在全国人大议事规则第五十三条所规定的采用投票、举手表决方式的基础上，补充明确：“会议表决议案采用无记名按表决器方式。如表决器在使用中发生故障，采用无记名投票、举手方式或者其他方式。”并新增第三款规定：“预备会议、主席团会议表决的方式，由会议主持人决定。”（修正草案第二十七条）今后大会表决议案可直接依据上述条款规定，不再需要由大会主席团通过专门的表决议案办法，删除了全国人大议事规则第十条主席团第一次会议的第三项 “表决议案的办法”的决定事项（修正草案第三条）。

    （二十）新增明确会议决定事项公布刊载程序。根据现有做法和议事公开原则，新增第六十三条之规定，“宪法修正案，由主席团发布全国人民代表大会公告予以公布。”（修正草案第三十条）新增第六十一条之规定，大会选举人员和决定任命的中央军事委员会成员，“由主席团发布全国人民代表大会公告予以公布。”大会决定任命的国务院组成人员，“由中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定，签署主席令予以公布。”（修正草案第二十八条）新增第四十七条之规定，辞去全国人大代表职务，其所担任的常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止，“由全国人民代表大会常务委员会予以公告。”（修正草案第二十三条）新增第六十二条之规定，“本法第六十一条规定的国家机构组成人员在全国人民代表大会会议期间辞职或者被罢免的，适用第六十一条规定的公布程序。”（修正草案第二十九条）新增第六十四条之规定，“全国人民代表大会通过的法律，由中华人民共和国主席签署主席令予以公布。”（修正草案第三十一条）新增第六十五条之规定，“全国人民代表大会通过的法律、决议、决定和公告，应当及时在常务委员会公报上刊载。全国人民代表大会通过的法律和法律草案的说明、审议结果报告等相关立法文件，应当在主席令签署的当日或者次日，在中国人大网上刊载。全国人民代表大会通过的决议、决定和公告，应当及时在中国人大网上刊载。”（修正草案第三十二条）

    （安徽省芜湖市三山区人大常委会  滕修福）

 


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（立法网　滕修福/文）