丁桂华 滕修福：人大代表“调团” 实践成果与立法修正之碰撞

发布时间：2021-02-22 作者：丁桂华 滕修福

    本文将探讨的人大代表“调团”，是指各级人大代表（尤其是全国人大代表）在届中由于工作跨原选举单位（全国人大代表按省、自治区、直辖市或香港、澳门、台湾地区或部队系统划分选举单位）变动，将其从原工作地选举单位代表团（按选举单位划分），调整到现工作地的选举单位代表团，参加人大会议执行代表职务。

    本文将探讨的人大代表“调团”，是指各级人大代表（尤其是全国人大代表）在届中由于工作跨原选举单位（全国人大代表按省、自治区、直辖市或香港、澳门、台湾地区或部队系统划分选举单位）变动，将其从原工作地选举单位代表团（按选举单位划分），调整到现工作地的选举单位代表团，参加人大会议执行代表职务。

    如2020年全国人代会之前，内蒙古、上海、河南、湖北、宁夏等地的党政一把手，因职务的跨省、市变动，就变更了所在的代表团。即：履新内蒙古自治区党委书记的石泰峰，由宁夏变更到内蒙古；履新宁夏回族自治区党委书记的陈润儿，由河南变更到宁夏；履新河南省省长的尹弘由上海变更到河南；履新湖北省委书记的应勇，由浙江变更到湖北；履新上海市长的龚正，由山东变更到上海。

    关于各级人大代表在本行政区域内跨选举单位（下一级行政区域）变动，是否可以调团？陕西《法治与社会》杂志2021年第1期“争鸣”专栏，以“人大代表调团合适吗？”为题，进行了专门探讨。有观点认为，人大代表调团，有悖现行相关法律条款的规定；有观点则认为，全国人大代表调团的实践成果，可以上升为法律；也有观点认为，人大代表离开原选举单位，其代表资格应该终止，可以到新选举单位进行补选。

    关于全国人大代表届中因工作跨选举单位变动而调团这一实践成果，在本次全国人大组织法的修正过程中，产生“碰撞”。

    2020年8月8日，十三届全国人大常委会第二十一次会议，首次将修改全国人大组织法提上议程，并通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）》（简称“修正草案”）于8月17日至9月30日在中国人大网公布，广泛征求意见。该修正草案在全国人大组织法第四条第一款关于代表团按选举单位组成的基础上，补充规定：“根据代表团工作需要,会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。”（修正草案第九条、修正后为第十条第一款）明确了个别代表可以调整代表团，将实践做法拟上升为具体法律条款。

    2020年12月22日，十三届全国人大常委会第二十四次会议，再次审议全国人民代表大会组织法修正草案，并于26日表决通过了全国人大常委会关于提请审议全国人大组织法修正草案的议案，决定将全国人大组织法修正草案二次审议通过稿提请十三届全国人大四次会议审议通过。

    该修正草案二审通过稿，已于2020年12月31日 至 2021年1月29日在中国人大网公开征求意见。修正草案二审稿删除了之前修正草案的调团补充规定，全国人大代表调团的实践成果上升为法律条款而被搁置。

    全国人大代表调团实践成果，从首次被列入全国人大组织法修正草案，到修正草案二审稿被删除，足以说明该实践成果是否要列入具体法律条款存在争议。

    据报道，全国人大常委会法工委主任沈春耀在2020年8月8日召开的十三届全国人大常委会第二十一次会议上作关于《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）》说明时指出，将人大代表调团补充列入法律条款，是根据目前实践需要而增加的。

    然而，在12月22日提交十三届全国人大常委会第二十四次会议再次审议的修正草案二审稿，却删除了该补充条款。

    在审议中，全国人大常委会委员殷方龙建议再斟酌一下，保留一审稿的相关表述。殷方龙委员说，代表团的成员因为职务变动等原因要调整代表团，便于代表团开展工作，长期以来在实践中也是这样做的。

    综合相关方面信息，全国人大代表调团这一实践成果是否要补充列入法律条款？全国人大常委会机关及相关机构（法工委）人员是持认同意见的，否则不会被写入修正草案稿提请审议；全国人大常委会大多数组成人员也是认同的，否则也不会被审议通过在中国人大网公开面向社会征求意见。

    那么，为什么修正草案二审稿就被拿下了呢？笔者在想，大概率是在公开征求意见的过程中，包括专家学者在内社会人士提出了一些不同意见和观点，被全国人大常委会法工委或委员长会议所采纳，在二次审议过程中也得到了全国人大常委会大多数组成人员的认同。

    接下来，已通过的修正草案二审稿公开征求意见后，将提请即将于3月5日召开的十三届全国人大四次会议，交由全国人大代表进行审议。笔者认为，十三届全国人大四次会议审议通过的全国人大组织法，大概率不会将全国人大代表调团的实践成果补充写入法律条款。

    为什么人大代表调团不宜写入相关法律条款呢？可能有专家学者认为，与相关法律条款有冲突。以全国人大代表为例，全国人大组织法第四条规定，“全国人民代表大会代表按照选举单位组成代表团。”

    若首次修正草案在此条款后补充：“根据代表团工作需要,会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。”赋予会议秘书处调团权，似乎没有矛盾。

    但是，有悖“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系”（原全国人大组织法第四十一条，现修正草案二审通过稿第四十四条）法理规定。因为，人大代表一旦调离再调团，与原选举单位保持“密切联系”势必落空。

    那么，人大代表调团是否意味着将会被叫停？笔者认为，大概率不会。全国人大代表，尤其是全国人大代表身份的省一级领导干部，跨选举单位工作变动，还是有必要调团的。地方各级人大代表调团也会效仿全国人大的做法。

    从人大代表参加闭会期间活动有关法律规定来看，人大代表跨选举单位工作变动而调团，合乎代表小组划分的法律规定。依据代表法第二十一条之规定，划分代表小组的法定原则就是“按照便于组织和开展活动的原则”；那么，人大代表因工作变动跨选举单位调整就近开展代表小组活动依法有据。人大代表跨选举单位调整代表小组与人大代表跨选举单位调整代表团，做法相一致。从做法一致上来看，人大代表工作变动调团未尝不可。

    关于地方各级人大代表调团，地方组织法等相关法律没有明确代表团的划分原则，届中代表调团矛盾不大。

    实践中，间接选举的人大代表一般以选举单位划分代表团，直接选举的人大代表一般以乡镇（街道）或村（社区）组合划分代表团。

    虽然说，地方组织法（第三十七条）、代表法（第四条、第四十五条）也都有代表与选举单位、选区密切联系的相关规定；但是，代表层级越低，人大代表调离原选举单位或选区保持“密切联系”的矛盾，相比全国人大代表要小得多。

    综上所述，如何破解人大代表调团这一实践成果与立法修正之碰撞呢？笔者认为：

    方案之一：立法修正完善，将实践成果上升为法律。即在全国人大组织法、地方组织法相关条款补充规定：“根据代表团工作需要,会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团。”并调整完善相关法律条款，避免立法冲突。例如：将全国人大组织法、地方组织法、代表法、选举法等相关法律条款中的“原选举单位”“原选区”的表述，改成“选举单位”“选区”。这样一来，“选举单位”既包括原选举单位，也包括现选举单位，从字面上无悖法律规定。

    方案之二：立法区别对待，禁止全国人大代表调团。即地方各级人大代表调团按方案一立法修正完善，全国人大代表调离或迁出本选举单位（省一级行政区）代表资格自行终止。即在全国人大组织法、代表法、选举法等相关法律中，立法增加或补充条款规定：“全国人民代表大会代表在任期内调离或者迁出原选举单位的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”这样一来，有助于全国人大代表与原选举单位保持密切联系的相关法律规定。

    （安徽芜湖三山经济开发区人大工委  丁桂华 滕修福）

原文标题：丁桂华 滕修福：人大代表“调团” 实践成果与立法修正之碰撞

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　丁桂华、滕修福/文）