陈磊 仇飞：司法救助基金僧多粥少

发布时间：2013-12-20 作者：

    苏东坡任杭州通判时期，审理了一起绫绢商诉卖扇人张小二拖欠货款的案子，得知张小二并非有意赖账，而是因天气凉扇子卖不出去一时还不起账，便灵机一动在张小二的扇子上题字作画，让其上街拍卖。慕名而来者将扇子抢购一空。东坡“画扇判案”被世人传为美谈……



    2013年12月3日，来京务工的张晨(化名)在父亲的陪同下，从北京市海淀区法院李静法官手中接过两万元司法救助金，一颗悬着的心终于落了地。

    张晨今年17岁，两年前从河北老家来北京务工。今年1月因口角被在同一家饭馆打工的李鹏(化名)捅成重伤，生命一度垂危。被告人李鹏在押，父母都是农民，无力赔偿张晨的经济损失。
10个月里，4万多元的住院费和后续治疗费用成为压在张晨和父母心中的一块石头，用张父的话说，这两万元司法救助金“管了大用”。

    在刚刚结束的十八届三中全会上，健全国家司法救助制度作为国家尊重和保障人权的一项重要举措，被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第九部分“推进法治中国建设”中，已经在各地“试水”多年的司法救助基金再次引发关注和讨论。

起步：从义举到善政

    苏东坡任杭州通判时期，审理了一起绫绢商诉卖扇人张小二拖欠货款的案子，得知张小二并非有意赖账，而是因天气凉扇子卖不出去一时还不起账，便灵机一动在张小二的扇子上题字作画，让其上街拍卖。慕名而来者将扇子抢购一空。东坡“画扇判案”被世人传为美谈。

    在北京市海淀法院未成年案件审判庭庭长游涛的眼里，司法救助基金最开始就是类似“东坡画扇”的法官义举。

    “今年9月，我院设立了未成年人司法保护专项资金，属于司法救助基金，是专门帮助涉诉困境未成年人的专项专款。有了这笔资金，对于那些家庭困难的未成年当事人，我们法官不再是‘爱莫能助’了。”游涛欣慰地说。

    游涛口中的“爱莫能助”，还得从几年前说起，“有些被告人是流浪儿，放出来之后没钱回家，甚至不知道家在哪里，我们法官只能自费把他们送到救助站。为了帮助这些孩子，我们就组织法官捐钱，但这笔经费毕竟有限，我们帮助不了所有的孩子”。

    2007年，了解这一情况的法律援助律师拉来了第一笔“赞助”——找到一名香港商人自愿设立救助基金。这个非官方的没有制度保障的基金，成为了海淀法院救助涉诉困境未成年被告人的第一笔固定“财源”。

    2012年，海淀法院的法官妈妈志愿者团队在中华少年儿童慈善救助基金会“童缘”项目的资助下，设立了“涉诉困境未成年人救助基金”。至此，开始有慈善组织介入海淀法院少年法庭的司法救助。

    同时，救助基金的使用范围也由未成年被告人扩大到未成年被害人，还包括因受到重大人身伤害而深陷生活困境的被害人的未成年子女。

    6岁的小威(化名)，是一起故意伤害案中被害人刘某的儿子。刘某死亡后，家里只留下小威与疾病缠身、年迈的奶奶，两人每月只能依靠政府给予的低保金度日。

    “2012年春天，我们庭的法官带着从救助基金里支出的两万元善款送到了小威奶奶的手上。”游涛向法治周末记者介绍说，“类似于这样的案例还很多，截至2013年年初，我们已帮助35名贫困少年平稳回归社会。”

    虽然国家对于司法救助基金的救助标准、救助类型、救助对象、救助程序等尚无统一立法，但各方面对司法救助基金在保障人权和维护社会和谐方面发挥的作用已成共识。

    2013年12月，中央司法体制改革领导小组办公室负责人姜伟在《光明日报》撰文表示：“积极开展司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要补充。”

    中国人民大学法学院教授陈卫东告诉法治周末记者：“在程序上，司法救助基金对经济、生活确有困难的案件相关人员施行救助，保障了当事人的诉权；在实体上，司法救助基金一定程度上解决了赢了官司却拿不到赔偿的‘空判’现象，有利于实现公平正义。”

    有鉴于此，2007年1月，最高人民法院发布《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出完善司法救助制度，建立特困群众救助基金。

    至此，司法救助基金的存在有了理论依据和法律基础。

    同年，中央政法委、财政部下达《关于开展建立涉法涉诉救助资金试点工作的意见》，对设立司法救助基金工作提出指导性原则和意见。

    完善司法救助基金制度的路线图日益清晰。

探索：实践倒逼“特色”

    2007年开始，发轫于实践的司法救助基金在各地如雨后春笋般出现。

    2009年，山东聊城中院创立“聊城市未成年人司法救助基金”。据该院时任院长苏勇介绍，基金来源主要以政府拨款兼社会捐助为主，救助方式上采用小额不超过1000元，特殊条件可以适当放宽，同一案件同一当事人不重复救助的原则。

    陈卫东谈到，学界将司法救助基金大概分为刑事被害人救助基金、特困执行救助基金和涉法涉诉信访救助基金三类。但这个分类并不能周延目前在实践中存在的司法救助基金类型。

    通过梳理近些年来各省存在的司法救助基金类型，几类“特色”的司法救助基金引起了法治周末记者的注意：服刑人司法救助基金、酒驾受害者司法救助基金、执行司法救助基金、涉检信访救助基金等。

    今年3月挂牌成立的山西省通力达司法救济基金会，由山西省司法厅主管。据该基金会秘书长岳河甫介绍，基金会设立了专门针对特困服刑在押人员的“新生教育基金”，还有针对此类特殊人员家庭的留守儿童、留守老人的专项基金。

    对于如何选择救助对象，岳河甫对法治周末记者说：“由服刑人员家庭所在地的司法所提供特困家属名单，基金会对名单进行考察审核，确定救助人员名单，根据实际情况拨款救助，并报司法厅备案。”

    18岁的肖杰(化名)是该基金会的救助对象之一。

    “2010年，肖杰的父亲与母亲争吵时误伤母亲，母亲不治身亡，父亲被判刑13年。肖杰只能靠着奶奶1000多元的退休金生活。因为家境窘困，路费都成问题，3年间肖杰只去监狱看过父亲两次。”岳河甫说，“今年11月，基金会从太原市尖草坪区汇丰司法所了解到肖杰的情况，与其父亲服刑的汾阳监狱沟通后，带着肖杰去探监，并给他发放了1000元的救助款。”

    “由于基金会在性质上属于非公募基金会，不可以向公众进行宣传募集，基金会的资金来源除了设立之初通力达公司捐赠的200万元外，就只能靠企业、个人自愿捐赠了。但大部分合作企业是定向捐赠，这就导致我们的救助很难覆盖到全省的各个监狱。”岳河甫对资金用途的“被迫限制”表示着无奈。

    为资金来源单一而“无奈”的不止岳河甫一人，来自安徽的全国人大代表姚民和对执行司法救助基金也存在着同样的顾虑。2007年，安徽省合肥市中级人民法院建立了10万元的执行救助基金，目的是缓解执行难问题，解决当事人的燃眉之急，基金款项经法院申请由区政府拨付。

    “这些基金显然不能满足实践的需要。”姚民和建议，在财政部门设立专门执行案件司法救助基金账户，由政府解决先期资金，然后每年再注入一定数额资金，来源由财政预算拨款，社会团体、企事业单位和个人自愿捐款，以及救助基金产生的孳息等组成。

    法治周末记者在调查中发现，基金设立的初衷是“救急不救穷”，但司法救助基金“僧多粥少”，已是各类特色基金不得不面临的现状。

未来：呼唤统一规范立法

    据游涛法官介绍，包括海淀法院在内的北京多个法院已经以内部文件的形式出台了《未成年人司法保护办法》和《未成年人司法保护专项资金管理办法》规范基金的使用。

    2009年3月，最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》，该纲要第30条规定，建立刑事被害人救助制度；完善执行救济程序，建立执行救助基金。

    这是规范司法救助基金的最近一次指导性文件。

    实际上，近几年来，广东、海南等地也在探索相关的管理办法。

    2010年1月，广东省委政法委与省财政厅联合印发《广东省省级司法救助资金使用管理规定》，对执行、信访、刑事案件被害人救助工作作出一揽子规定。

    广东省高级人民法院副院长洪适权对媒体表示，对法律援助和诉讼费用的缓减免两项司法救助措施，国家已出台专门法规，各地也有实施细则进行规范。但对于民行案件申请执行人、刑事被害人及其他涉诉案件的救助，目前尚无专项法律规范。

    2011年，海南省高级人民法院出台了《涉诉信访案件司法救助办法(试行)》，坚持小额救助、一次性救助原则。救助额度一般在5万元以下，对同一案件同一当事人不进行重复救助。为确保救助效果最大化，防止单纯“花钱买平安”。

    陈卫东对法治周末记者说：“司法救助涉及公、检、法、司多个部门，涵盖诉讼费用减免、特困当事人救济、信访案件救助等多个方面，目前各地的规定在评定标准、发放程序、权利救济等方面不尽一致，需要统一法律适用。地方财政是当前司法救助基金的主要渠道，新一轮的司法改革有望推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，救助基金来源渠道也需要重新考虑。”

    陈卫东表示，如果没有相关的约束制度，这项专项基金很有可能变异，“花钱买平安”必须有一定的限制。

    法治周末记者调阅目前存在的规范基金运行的实施细则后发现，“同一案件同一当事人不进行重复救助”的规定屡见不鲜。

    对此，陈卫东表示了他的担忧：“某些案件当事人可能同时符合几类不同的司法救助基金的救助范围，对其是否可以同时适用多种基金？如果不同部门对同一救助对象并行救助，是否会有失公平？涉法涉诉救助应属于最后的救助，司法救助基金与国家赔偿法如何衔接协调？这些问题都需要更高位阶的立法来调整。”

    “有法可依”，是陈卫东在采访中多次提及的关键词。 

    他认为，司法救助有法可依，才能保障基金到位。对于司法救助基金的来源组成，适用范围，金额标准，申请、审批、发放、公示公开等程序均应由法律作明确规定。



资料来源：法治周末

（立法网  赵娟）