王春业：设区的市地方立法权历经反复

发布时间：2015-12-22 作者：

    自新中国成立以来到立法法修订之前，设区的市的地方立法权历经反复，即全面开花——全部取消——有区别地赋予三个阶段。



    河海大学法学院教授王春业在《北京行政学院学报》上发表《论赋予设区市的地方立法权》论文中，概括地描述了设区的市地方立法权的历史发展。

    他说，我国地方立法权的获得方式，除了通过宪法、地方组织法对设区市的地方立法权进行规定外，在地方立法权的获得过程中，我国还广泛地使用了特别授权方式。

    就法律赋予地方立法权而言，在学术界，通常将我国地方立法权的发展过程分为三个时期：第一时期是1949年新中国成立至1954年宪法颁布，属于分散立法模式时期；第二时期是1954年宪法颁布至1979年地方组织法颁布，属于中央集权立法模式时期；第三时期是1979年至今，为集权的分权立法模式[1]。但如果从设区市地方立法权发展作为视角，自新中国成立以来到立法法修订之前，设区的市的地方立法权历经反复，即全面开花——全部取消——有区别地赋予三个阶段。

    第一阶段，地方立法权的全面开花阶段。建国到54宪法颁布之前时期，从省级到县级都有地方立法权，自然，所有的设区市都有地方立法权。根据政务院1950年1月6日第十四次政务会议通过的《省、市、县人民政府组织通则》规定，省人民政府委员会可以“拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案”；市人民政府委员会可以“拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行”；县人民政府委员会可以“拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或备案”。

    第二阶段，地方立法权被全部取消时期。即从54宪法颁布后到1979年时期。54宪法将所有的立法权收归全国人大，确定了全国人大拥有绝对立法权的中央集权立法体制，甚至全国人大常委会也只是享有解释法律、制定法令的权力。由于宪法和法律没有对地方立法权进行规定，因此原先的包括设区市在内的地方立法职权实际上已被取消。在地方上，除了民族区域自治地方有地方立法权外，其他所有的地方，包括设区的市都没有地方立法权。75宪法与78宪法延续了54宪法的立法体制。出现这种状况的原因与当时的政治需要、国家主要领导人的认识以及计划经济体制相吻合。“然而，单一制的国家性质，幅员辽阔而各地发展又不平衡的现实国情，决定了我国必须塑造既统一又分层次的立法体制，合理配置中央与地方的立法权力”。

    第三阶段，有区别地赋予设区市以地方立法权。1979年至立法法修订之前，为调动地方积极性，开始将立法权有区别地赋予了地方。1979年7月五届人大二次会议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)，赋予了地方以一定的立法权，但只是将地方立法权赋予了省级人大及其常委会。1982宪法确认了此项地方立法制度。1982年在第一次修改地方组织法时，对设区市规定了“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”②，还不属于真正意义上的地方立法权，仅仅是草案的“拟订权”。1986年第二次修改了地方组织法，规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大可制定地方性法规，将草案的“拟订权”修改为法规“制定权”，明确了设区市的地方立法权。2000年的《立法法》又明确将经济特区所在地的市列入较大市范围，赋予其地方立法权。

    上述通过法律方式对我国设区市地方立法权的配置存在最大的问题是，同一治理层级的地方立法权存在严重的不平等现象，有选择地赋予地方立法权，造成各地公民生活在不同制度安排下、不利于加强政治认同、地方间竞争不公平等诸多不利的结果[3]。而且，在可接受性上也存在着问题。

    就特别授权方式赋予地方立法权而言，我国先后通过全国人大的几次特别授权，使得某些设区的市获得了地方立法权。主要是几个经济特区的地方立法权。1992年7月1日，七届全国人大常委会通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授权深圳市人大及其常务委员制定地方性法规、授权深圳市政府制定规章的地方立法权。后又通过类似的方式，分别于1994年3月22日授予厦门市人大及其常委会和政府、1996年3月17日授权汕头市、珠海市人大及其常委会和政府以地方立法权。此项地方立法权后来得到了《立法法》的确认。以特别授权方式概括性地赋予经济特区以地方立法权，虽然对解决改革过程中紧迫问题具有立竿见影的效果，但也带来诸多问题③，属于立法不健全背景下的特殊产物，不宜经常使用。

    我国共有282个设区的市，在立法法修订之前的地方立法体制下，我国仅有49个设区市拥有地方立法权，其中，包括27个省会城市、18个经国务院批准的较大的市(其中，重庆市于1997年升格为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。还有233个设区市没有获得地方立法权，也就是说，大部分设区的市都没有地方立法权。而立法法修订后，这个局面将得到彻底改变。



原文来源：摘自《北京行政学院学报》

(立法网  小蚕）