高伟：建议编辑出版统一的《国家公报》和《地方公报》

发布时间：2018-07-13 作者：高伟

    在我国，刊载官方文件的法定刊物多而杂，此文是小编对编辑出版统一的中华人民共和国《国家公报》和《地方公报》的构想，从整合公报资源的必要性、公报刊载文件的权威性、公报经费保障的可行性，三个方面阐述……
 


整合公报资源的必要性

    世界许多国家都有编辑出版专门刊载法律和其他官方文件的法定刊物，如美国的联邦公报、法国的法兰西共和国政府公报、意大利的意大利共和国公报，等等。

 

    在我国，刊载官方文件的法定刊物包括全国人大常委会公报、国务院公报、国务院部门公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报、地方人大常委会公报和地方人民政府公报等。

    这种做法存在的主要问题：

    一是公报出版周期比较长，发行速度慢；

    二是公报过于分散，基本上是一个机关一份公报，无法通过一份公报了解其他机关的文件和信息，一定程度上浪费了公报编辑发行资源和经费，正因为如此，目前许多机关迄今尚未编辑发行本机关的公报，包括中国共产党各级组织、刚刚组建的监察委员会、大多数的国务院部门、中央军委及各部门，各级政协组织，等等；

    三是发行数量有限，范围窄，甚至有的公报属内部刊物，不向社会公开发行，不便于公众获取，公众对公报的知晓度不高，中国加入世贸组织议定书第二条规定，中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后、此类措施实施之前，提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间（但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外）。

    因此，中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。为便于公众及时了解阅读各党政机关的文件，增强党政机关工作的透明度，密切各机关与人民群众的联系，有必要将所有公报编辑发行资源予以整合，统一编辑《中华人民共和国国家公报》（以下简称国家公报）和各省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的《地方公报》，有条件的县、自治县、不设区的市、市辖区也可以探索编辑发行本行政区域的地方公报。并将所有国家机关和中国共产党中央和地方组织、政协组织的文件集中刊登在一份公报中，并免费向社会发行，便于公众及时获取。

公报刊载文件的权威性

    《国家公报》集中刊登中国共产党中央组织、全国人大及其常委会、国家主席、国务院及其各部门、中央军委及各部门、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国政协的文件。

 

    中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。所以中国共产党中央组织的下列文件统一刊登在国家公报中：

 

 
    一是党的全国代表大会通过的各项决议，中央委员会和中央纪律检查委员会工作报告，党章修正案，中国共产党章程，中央委员会委员和候补委员名单，中央纪律检查委员会委员名单，大会主席团通过的除决议草案、有关人选建议名单和候选人名单以外的其他文件。

 

 
    二是党的中央委员会和中央纪律检查委员会全体会议公报。党中央和中纪委及其办公厅、中央各部门发出的决定、决议、意见等党内文件和党内法规。

 

    三是党的中央政治局会议、中央政治局常委会议、中央书记处办公会议、中纪委常委会会议和由党中央和中纪委召开的其他重要会议纪要。
 
    全国人大及其常委会除通过的法律、决议、决定、任免名单以及国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院工作报告、执法检查报告和批准的条约、协定等刊登在国家公报外，下列文件也统一刊登在《国家公报》上：

    一是全国人大会议通过的总监票人、监票人名单；

    二是全国人大常委会通过的全国人大会议列席人员名单；

    三是向全国人大及其常委会提出的议案及议案的说明，有关的专门委员会提出关于法律案和其他议案的审议意见，宪法和法律委员会提出的修改情况的汇报、审议结果报告、修改意见报告等；

    四是常委会组成人员对专项工作报告、计划和预算执行情况的报告、执法检查报告的审议意见；

    五是全国人大代表和全国人大常委会组成人员在全体会议上的发言；

    六是全国人大外事委员会提出的关于条约、协定审核结果报告；

    七是委员长会议通过的工作要点、规划、计划、程序、规范等，秘书长办公会议和专门委员会通过的工作计划等文件，委员长会议、秘书长办公会议、专门委员会、常委会工作机构通过的议事规则、工作规则等；

    八是常委会办公厅发出的意见、通知等文件；

    九是专门委员会、常委会工作机构、常委会办公厅提出的请示报告和常委会领导同志的批示；

    十是全国人大及其常委会会议、委员长会议、秘书长办公会议、专门委员会全体会议、座谈会、研讨会、论证会、听证会等会议纪要。

    这里，特别需要强调两点：

    首先，全国人大会议通过的法律和决议、决定，表决通过前的议案是先经常委会会议审议决定提请大会审议通过的，在常委会会议审议期间产生的议案、说明等文件也同样刊登在国家公报上。全国人大常委会公报刊登的全国人大通过的法律，只是同时刊登了在全国人大会议期间审议的说明、审议结果报告和修改意见报告，而未刊登其在常委会会议期间的说明、修改情况的汇报等。

    其次，宪法和相关法律规定，一个代表团或者三十名以上代表联名，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入大会议程。

    常委会组成人员十人以上联名，可以向常委会提出属于常委会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告，再决定是否提交常委会会议审议。令人遗憾和费解的是，常委会组成人员至今未向常委会联名提出过一件议案。

    特别是在每年召开的全国人大会议上，全国人大代表（含代表团）以对党和国家事业高度负责的精神，代表人民的利益和意志，在大会确定代表提出议案截止日期期间，依照法律规定的程序提出属于全国人大职权范围内的议案，其中有的甚至还附有法律草案文本和说明。

    由于代表提出的议案比较多（第十三届全国人大一次会议共收到代表议案325件），往往只是在主席团通过的代表提出议案处理意见报告后附上交有关专门委员会审议的议案目录，并未刊登每一项议案的内容。

    所以，为了开门审议代表议案，并吸纳公众的意见，充分发挥代表作用，尊重代表主体地位，无论是代表团提出的议案，还是代表和常委会组成人员联名提出的议案，国家公报都要刊登议案全文。一期无法刊登的，可以增加副刊，也可以分期次刊登。

    国家主席除签署的主席令、主席特赦令、主席动员令刊登在国家公报外，国家主席签署的批准书、国书和进行国事访问发表的讲话、演讲、声明、宣言和出访情况报告等成果文件统一刊登在国家公报上。

    除了国务院公布的行政法规和决定、命令等文件，国务院批准的有关机构的调整，行政区划和人事任免的决定以及国务院领导同志同意登载的其他重要文件刊登在国家公报外，国务院作出的行政复议决定、行政裁决等行政法律文书和国务院全体会议、常务会议和国务院召开其他重要会议纪要，领导重要讲话等统一刊登在国家公报上。
 
 

    国务院各部门公布的部门规章、命令、指示等文件，制作的行政处罚决定书、行政复议决定书、行政强制决定书、行政许可决定书等行政法律文书以及部务会议、委员会会议、委务会议、局务会议和各部门召开的其他重要会议纪要，领导重要讲话等统一刊登在国家公报上。

    中央军委公布的军事法规和决定、命令和中央军委各部门发出的规范性文件，领导重要讲话等统一刊登在国家公报上。

    国家监察委员会公布的规范性文件和制作的监察处理决定、监察建议以及国家监察委员会会议和由国家监察委员会召开的其他重要会议纪要，领导重要讲话统一刊登在国家公报上。

    最高人民法院公布的司法解释，司法文件，案例、领导同志重要讲话和审判委员会会议和由最高人民法院召开的其他会议纪要以及制作判决书、裁定书、调解书、司法建议等裁判文书统一刊登在国家公报上。
 

    最高人民检察院公布司法解释，司法文件，案例、领导同志重要讲话和检察委员会会议和由最高人民检察院召开的其他会议纪要，制作的批准逮捕决定书或者不逮捕决定书、起诉决定书或者不起诉决定书、起诉书、抗诉书、检察建议等检察法律文书等统一刊登在国家公报上。

 

 
    中国人民政治协商会议是有广泛代表性的爱国统一战线组织，是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。政协全国委员会和它的常务委员会通过的决议、决定、任免名单等，听取的各项报告和政协委员的大会发言，选举产生的主席、副主席、秘书长、常务委员名单，政协委员、专门委员会和参加单位的提案，有关方面提出的调研报告，政协全国委员会会议、常务委员会会议、主席会议、专门委员会会议、双周协商会和其他重要会议纪要等统一刊登在国家公报上。

 

    地方公报集中刊登中国共产党地方组织、地方人大及其常委会、地方人民政府、地方监察委员会、地方人民法院、地方人民检察院和政协地方组织的文件。具体文件种类，建议由各省、自治区、直辖市的人大常委会规定。

    此外，国家公报和地方公报在必要时刊登发文机关对重要文件的解读材料。

    为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施、监督和宣传，建议国家公报和地方公报第一期首先刊登《中华人民共和国宪法》全文，文本统一由全国人大常委会办公厅提供。

公报经费保障的可行性
 
    国家公报和地方公报建议由各级人民政府主办。各级人民政府应当组建公报编辑专门机构，负责公报的编辑和发行工作。

 

    刊登在国家公报和地方公报上的文件由该文件的制发机关办公厅（室）送公报编辑发行办公室刊登在国家公报和地方公报上。国家公报每十日出版一期，地方公报每十日或者十五日出版一期，刊期建议由本级人大常委会决定，并向社会公布。所以文件应当自公布或者形成之日起十五日内刊登在国家公报和地方公报上。

    其中，党的各级代表大会的文件、各级人大及其常委会的文件和各级政协的文件分别由党的同级委员会办公厅（室）、同级人大常委会办公厅（室）和政协办公厅（室）整理成文件汇编，送公报编辑发行办公室刊登在国家公报和地方公报上。

    公报出版周期长的原因就是公报所刊登的文件都要经过较为严格的校对审核，往往文件出台后很长时间刊登在公报上。其实文件在形成过程中已经作了校对审核工作，何必多此一举呢？普通老百姓平时是很少有机会接触文件正式文本，而是看到都是的是复制本，虽然是对文件正本的完整再现，即使由于校对审核不到位出现偏差，公众是无从知晓。

    另外，文件正式文本是对原件的完整再现，有固定格式的，除了版头和发文号外，还有有关人员的签署或者制发机关的印章，特别是印有国徽图案的印章，更加增添了文件的严肃性和庄重感。

    因此，为尽可能缩短公报发行周期，保证文件及时刊登，国家公报和地方公报上刊登的文件应当是正本。无法提供正本的，由制发机关提供相应的文本。

    国家公报和地方公报封面印有公报全称、刊期号和中华人民共和国国徽图案。

    各级人民政府公报编辑专门机构应当在每年度九月末，通过公报、广播电视、报纸、互联网等媒体公开向社会发布订阅下一年度公报的公告。

    公众可以在本年度12月31日前到其所在地的邮政机构办理订阅手续。邮政机构不得向订阅人收取任何的费用。当然公众也可以直接向公报编辑委员会提出订阅或者索取要求。

    扩大国家公报和地方公报赠阅范围。赠阅范围应覆盖本地区国家档案馆、公共图书馆、政务（行政）大厅等政府信息公开查阅场所和公共服务场所，以及乡镇政府、街道办事处、社区、村（居）委会等基层单位和法院、检察院等司法机关。要适时了解受赠单位公报使用情况，优化调整赠阅范围和数量，不断提升公报使用效果。

    办好国家公报和地方公报电子版。要充分发挥互联网覆盖面广、传播迅速、便于查询的优势，着力办好国家和地方公报电子版，进一步扩大公报受众面。开通国家公报和地方公报专门网站，重点展示国家和地方公报电子版，并提供目录导航和内容检索等服务优化电子版阅读界面，实现与纸质版内容格式一致。

    电子版应与纸质版同步发行，逐步实现国家公报和地方公报清样定稿后优先发布电子版。

    要充分利用电子签名、电子水印等防护手段，确保电子版安全可信、不被篡改。要适应移动互联网发展趋势，推出适合移动平台展示的电子版，提升用户体验，满足手机用户需求。

    建设国家公报和公报数据库。要建立公报数据库并向公众开放，提供文件检索功能，方便公众查阅和开发利用。完善数据库建设标准规范，做好数据采集和维护工作，推动数据交换整合，实现各级公报数据互联互通和资源共享。

    加强公报数据库安全管理，确保数据完整、准确。推进公报数字化工作，实现创刊以来刊登内容全部入库管理。鼓励依托公报数据库创新数字化产品，向社会公众提供多样化服务。公报数据库要与公报网站资源统筹开发利用，避免重复建设。

    国家公报和地方公报编辑发行经费应当纳入本级政府财政预算。必要时可以根据国家有关规定适当刊登一些广告和销售上一年度公报合订本，补充编辑发行经费的不足。在刊登广告时，应当严格遵守有关广告的法律、行政法规。

    为了确保国家公报和地方公报编辑发行有序进行，使其规范化、制度化，建议国家立法机关在总结实践经验基础上，制定相关法律或者决定，对国家公报和地方公报的主办方、刊登文件的范围和种类、编辑发行、经费保障等予以规范，并同时修改国徽法、条约缔结法、立法法等法律的相关规定。



原文标题：编辑出版统一的中华人民共和国《国家公报》和《地方公报》的构想

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  高伟/文）