翟峰：四川设区的市（州）“环境保护”立法概览

发布时间：2018-02-02 作者：翟峰：

    2017年12月1日，随着四川省十二届人大常委会第三十七次会议对《宜宾市翠屏山保护条例》《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》《内江市甜城湖保护条例》等地方性法规的的表决通过，即标志着2015年3月《中华人民共和国立法法》修订以来，在四川省21个设区的市州制定并已获省人大常委会依法审批施行的37部地方性实体法规中，属于“环境保护”的地方性法规已达到13部……



    1月15日，立法网刊载《四川设区的市州两年来城乡建设与管理立法概览》一文时介绍：截至2016年7月底，四川省21个设区的市州经四川省人大常委会的授权，已全部可行使在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个“重点领域立法”的地方立法权。同时，该文着重分析和展示了四川设区的市（州）两年来制定“城乡建设与管理”方面地方性法规的基本概况及特点。

    今天，本刊将着重分析和展示的是：四川省21个设区市（州）在行使第二个“重点领域立法”即“环境保护”方面的地方性法规的基本概况及特点。

    2017年12月1日，随着四川省十二届人大常委会第三十七次会议对《宜宾市翠屏山保护条例》《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》《内江市甜城湖保护条例》等地方性法规的的表决通过，即标志着2015年3月《中华人民共和国立法法》修订以来，在四川省21个设区的市州制定并已获省人大常委会依法审批施行的37部地方性实体法规中，属于“环境保护”的地方性法规已达到13部。

    这13部属于环境保护范畴的地方性法规分布在全省10市、1州：成都市的市容和环境卫生管理条例、兴隆湖区域生态保护条例、爱国卫生管理规定，绵阳市的城市市容和环境卫生管理条例，广安市的集中式饮用水安全管理条例，达州市的集中式饮用水水源保护管理条例，巴中市的城市饮用水水源保护条例，自贡市的集中式饮用水水源地保护条例，南充市的城镇环境卫生管理条例，宜宾市的翠屏山保护条例，眉山市的集中式饮用水水源地保护条例，内江市的甜城湖保护条例，甘孜藏族自治州的生态环境保护条例。

立法背景

    上述13部涉及“环境保护”的地方性法规产生的立法背景是：

    按《环境保护法》之规定，环境保护范围从大的方面来看，即包括与大气、水、土地等有关的污染防治、生态保护、自然资源保护等。

    而从环境保护范围的具体方面来看，则包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。

    所谓“环境保护”，普遍认为，既包括水污染防治、水资源管理、土地管理、湿地保护、污染物排放管理、饮用水源保护、大气污染防治、固体废弃物污染防治、噪声防治、机动车排气污染防治、城市餐饮业厨余垃圾处理、城乡居民生活垃圾管理、垃圾分类无害化处理和国家机关节能节约等方面，又包括对生物与非生物资源的保育、保存与维护，以及包括人文遗迹、古建筑群落等人文生态环境保护之范围。

    四川省虽是闻名全国的天府之国，自然风光甚好，但因在其三十多年发展中的早年环保意识上的偏差，曾在一定时期不同程度地造成岷江、沱江这“两江”流域的污染问题，以及嘉陵江等江河生态环保状况日趋堪忧等系列问题。

    最近十多年来，尤其是近几年来，四川通过沿江各级政府投入资金大力整治，污染状况已大为改观。然而，四川并非就此而乐观。因为，截至目前，四川全省不少市今的生态环境压力仍然存在，全省不少地方的人口密集城镇的生活污水收集处理仍处于起步阶段，农村垃圾收集、转运、处理体系尚未有效运作，这些地方的生态环境仍然亟需通过地方立法来规范、整治和保障。

    2016年5月，中共四川省委、省政府出台了《四川省生态文明体制改革方案》，明确提出要建立自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度等8类制度。

    为使该8类制度得以顺利施行，四川还及时配套出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《环境保护督察方案（试行）》等13个专项改革方案，并于2016年6月至2017年3月，成立了高规格的省级环保督察组，完成了对全省21个设区市州的环保督察，并在全国率先实现了省级环保督察全覆盖，同时还对发现的8924个问题建立了相关台账，逐一限期要求整改到位。

    与此同时，四川在以环保督察为“圆心”逐步建立“环保制度矩阵”的基础上，不仅通过积极探索“如何完善环境保护的分工、追责、考核与环保督察互联互通的保障性制度”来加快推动环保督察常态化、长效化的全省环保督察的“升级版”的尽快形成，而且通过近两年来逐步升温的市州地方性环保立法，以此举措来助推省委、省政府出台的《四川省生态文明体制改革方案》进一步落到实处。

两大特点

    纵览四川设区市（州）两年来制定的涉及“环境保护”的地方性法规，呈现出如下基本特点：

    特点之一：突出了对地方水环境的保护

    近两年来，在四川全省10市1州已出台并批准施行的13部属于环境保护范畴的地方性法规中，就有五部属于地方水环境保护的立法——即广安市集中式饮用水安全管理条例、达州市集中式饮用水水源保护管理条例、巴中市城市饮用水水源保护条例、自贡市集中式饮用水水源地保护条例、眉山市集中式饮用水水源地保护条例。

    众所周知，四川境内江河众多，水资源丰富，水环境质量对四川生态环境的影响举足轻重。然而，由于近年来四川省水环境质量有所波动，部分地段水质下降明显，部分集中式饮用水源未达标的问题开始出现，部分水域因违法违规行为造成水质污染的现象日益增多。

    故此，广安、达州、巴中、自贡、眉山这五市的市人大常委会，皆针对本市水环境质量存在的问题，结合河长制在本市的推行，在广泛听取本地相关部门、部分群众、政府及专家的意见的基础上，不仅充分认识到制定本地市域范畴内的规范饮用水水源保护的地方性法规，既符合国家法律法规，又能较为全面地总结本地市域范畴内的饮用水水源保护工作中行之有效的经验和做法，而且通过深入调研，广泛征求了包括法学专家和人民群众在内的各个方面对制定本地市域范畴内的规范饮用水水源保护的地方性法规的具体意见。

    例如，作为全国50个最缺水城市之一的自贡市，其集中式饮用水水源地小而散、分布广、污染源产生因素较多等问题，一直困扰着这个川南重镇。在自贡市人大常委会一次立法项目征求意见会上，一位群众代表直截了当指出，在自贡市的多个水源地，都存在农业面源污染、畜禽养殖污染和人为活动污染等破坏现象。因此，这位群众代表强烈要求对破坏饮用水水源地的问题进行严处。面对群众代表关于“对集中式饮用水水源地保护的管理提供法治保障，以此保障市域范畴内的饮用水水源达到和保持国家标准”的呼声，自贡市人大常委会不仅在经过广泛而又深入调研和与相关职能部门充分对接沟通之后将市域饮用水水源地保护确定为立法项目之一，而且还基于本市饮用水水源面临污染威胁大、安全隐患较多、保护机制有待健全等现状，将其集中式饮用水水源保护条例的立法调研重点，放在了既要充分体现治污，又要在饮用水水源保护区内控制乡镇建设规模、建设污水管网和污水处理站、加强主要河流出境断面水质监管等重点方面。

    特点之二：突出了对区域性生态环境的保护

    在13部环保法规中，属于区域性地方生态环保立法的就有4部，即成都市的兴隆湖区域生态保护条例、宜宾市的翠屏山保护条例、内江市的甜城湖保护条例、甘孜藏族自治州的生态环境保护条例。

    早在2016年11月24日，国务院在《“十三五”生态环境保护规划》中，不仅明确阐释了习近平总书记多次强调的“绿水青山就是金山银山”和李克强总理多次指出的要“提高生态文明水平，促进绿色发展”，而且还实事求是地分析了“十三五”期间有关“区域性生态环境与人民群众需求和期待差距较大”的这一“区域性生态环境短板”的现状――加强区域性地方生态环境立法，无疑是加快补齐“区域性生态环境短板”短板的切实举措。

    四川省内的成都、宜宾、内江、甘孜这“三市一州”，就是在这样的背景下实现其区域性地方生态环保立法之愿的：

    位于成都科学城起步区，总占地5360余亩、水面4500亩的成都兴隆湖，素有成都天府新区“生态之肾”之称。《成都市兴隆湖区域生态保护条例》的立项，正是为顺应成都市民之愿，为依法保护成都水域生态环境、呵护成都湖域生态景观而制定出台的。

    作为拥有3321亩山地面积、2395.5亩森林面积的四川省级森林公园—宜宾翠屏山，因其山色四时常青、望之若屏而得名。《宜宾市翠屏山保护条例》的出台，不仅仅针对的是是翠屏山面临的区域管理不顺、执法权利不明等实际问题，而更重要的是要使备受宜宾市民青睐的翠屏山在其提升城市形象、改善人居环境、推进经济社会可持续发展和公众永续保护利用等方面发挥出日愈明显的公共效益。

    至于《内江市甜城湖保护条例》的出台，对于“青山横北郭，白水绕东城”、九曲十一弯穿城而过的沱江、临江而居的内江市居民，对于幸福美丽内江建设，无疑具有里程碑式的重要意义，必将在内江生态文明建设和环境保护之路上写下浓墨重彩的一笔！

    特别值得一提的是，《甘孜藏族自治州生态环境保护条例》的施行，对于生态资源虽蕴藏丰富但同时生态环境却相当脆弱的甘孜州来说，不仅意味着其少数民族区域从此有了第一部有关生态环保方面的地方性法规，而且更意味着从今之后，在其自然保护区保护管理和森林、草原、绿地、生物多样性生态保护、农牧业生产、交通设施建设、水资源开发、矿产资源开发、旅游资源开发等方面，皆有了一部可执行性、可操作性皆强的、可谓是其历史上最严厉的一部生态环保地方性法规！

原文标题：为了天府之国自然风光更加美丽：四川设区的市（州）“环境保护”立法概览

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  翟峰/文）