两高的解释,尤其是最高人民法院对解释权的行使具有较强的扩张性。各级法院是直接将法律条文应用到具体案件事实中去的中枢机关,也常常是第一时间就能够感受到法律与司法实践之间存在不足、发现法律漏洞的机关。当有限的法律条文与复杂多变的案件事实相碰撞时,对法律进行解释的大量需求必然会在法律实际运作的一线即司法实践中集中凸显出来。在法官解释法律的权利缺乏明文规定的情形下,为了保障法律适用的统一性,由最高人民法院统一行使解释权而不是由下级法院或者法官自行对法律进行解释,就成为了必然的实践选择。虽然,各个法官必然也实际上在分享着对法律的解释权,但这种解释仅仅适用于个案,而不具有统一指导作用。对最高人民法院的司法解释进行考察,我们可以发现最高人民法院审判解释权行使的基本特点:(1)审判解释的数量大。1982年至今,全国人大常委会做出法律解释不超过二十件,而同时期最高人民法院发布的司法解释却达到两千多件。③(2)审判解释涉及的范围十分广泛。审判解释大致分为总类、民事类、刑事类、行政诉讼类、国家赔偿类、执行类以及其他类总计7类解释。审判解释的内容,涵盖了司法实践中几乎涉及的各个领域的司法实践问题。(3)从性质上来看,以不同名称发布的审判解释,解释的“成色”存在很大差异。最高人民法院公布的司法解释主要是以规定、解释、批复及决定四种名称来发布的。其中,依规定名义发布的司法解释数量庞大,约占最高人民法院司法解释的40%,而以“规定”名义发布的司法解释往往具有很强的“造法”性质。④如,《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》就明确提出为正确审理民间借贷纠纷案件,根据民法等相关法律,结合审判实践,“制定”本规定。该解释中明确提出了解释的目的是为了“制定”,则很明显地突出了其较强的造法性质。从内容上来看,该“解释”既规定了“民间借贷”的含义,也对相关案件的起诉、合同履行地、共同被告的确认、办理刑事与民事案件的衔接、担保、合同效力、举证证明责任、虚假诉讼的认定、利息计算与支付等作出了系统化的条文“制定”,很显然,这已经不再是解释法律,而是明确地在实施造法,审判解释权行使的扩张性特点十分鲜明。
 

　　最高人民检察院的司法解释既有法律适用问题也有工作安排问题。最高人民检察院作为公诉机关与法律监督机关,在检察业务的法律适用过程中行使检察解释权。从类型和内容上来看,最高人民检察院作出的多为刑事类司法解释,且主要是刑事诉讼程序方面的解释。如:立案追溯标准、非法证据排除等。当然,也有不少解释属于检察工作中法律适用实体问题的解释。与审判解释存在的相同之处在于,不少检察解释属于“造法”性质的规范性文件。“造法性”较强的检察解释使用的名称,主要包括“规定、补充规定、通知”三种。如《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等。
 

司法解释权行使不规范,造法特色鲜明,解释权的行使存在越位嫌疑

　　司法解释存在的突出问题是,司法解释的“立法化”。面对复杂多变的司法实践需求,两高发布了大量的司法解释,以求达到法律与实践之间的良好结合。但同时我们也发现,两高发布司法解释的时候,呈现出了鲜明的造法特征,许多重量级的司法解释的制定、公布都越来越接近于立法,[6]P29-31“解释程序的主动性、解释内容的创制性与解释方式的专断性等是司法解释立法化的主要特征”[7]。如:(1)大量的司法解释,并非针对具体个案而展开,而是像立法机关一样作出了规范性、体系性、系统化的表述,“立法性”色彩浓厚。其中,两高发布的配套解释最具有代表性,即,每当一个法律被全国人大颁布后,最高法或者最高检的配套司法解释便会很快出台,并且司法解释的条款数量常常多于全国人大颁布法律的条款数量。如2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》颁布后,最高法与最高检随即发布了相应的司法解释。《刑事诉讼法》一共290条,但最高人民法院发布司法解释则多达548条,而最高检发布的《刑事诉讼规则》则达到了708条。很显然,司法解释在某种程度上已经僭越甚至取代立法。(2)很多司法解释规定(或补充规定)本质上就是“立法”。统计表明,在前述最高法发布审判解释中,有大量的司法解释并不是针对具体法律适用问题而作出的,而是就某一法律作了更为详细或者补充性的一般规范。其中,以“规定”和“补充规定”名义发布的解释,造法性特征最为鲜明。对于补充规定,我们可以理解为在之前的立法中没有做出规定的情况下,两高作出了新的规定,但并不是针对现有法律进行的解释,所以,补充规定属于明显的“造法”而非“释法”。
 

    司法解释立法化现象大量发生的深层原因在于,宜粗不宜细的人大立法自身漏洞太多、全国人大常委会的释法活动远远不能够满足丰富庞大的司法实践需要、社会不断转型导致新问题的不断增加。而执行中央政策、完成政治任务等,也是司法解决具有浓厚造法特色合理性之所在。而对最高人民法院来说,也许其做出造法性司法解释,也是为了保证法律的正确适用、统一法律适用标准、填补法律空白,以解决审判实践中的新情况、新问题、疑难问题。此外,为了指导数量庞大的下级各个法院的审判活动,保障法律的统一性,最高人民法院发布具有普遍约束力的立法性解释文本,就成为了一种现实需要。而最高人民检察院以“解释”名义发布的文件,固然有不少是关于检察工作中应用问题的解释,但也发布了不少带有立法性质的“解释”,其背后原因,同样也在于最高人民检察院负有规范各级人民检察院工作的职责。司法解释的造法性,导致的另一个问题是,司法解释权行使的边界不是很清晰。从理论上说,全国人大的释法权,主要针对“法律的规定需要进一步明确具体含义”和“明确适用法律依据”的情形,而两高的释法权限于“具体应用法律”的情形,但是,二者的边界究竟在哪里,并不清晰。
 

原文标题：现行法律解释机制的完善
 

原文来源：摘自《政法论丛》