姜明安：公权力在运行中可能会转化为与我们作对的行为

发布时间：2013-02-17 作者：

    在岳阳市党委派出的市长没有被人大选上，然后要求再选。这在公法上，其合法性和正当性何在？假设今天通过一次法律，说党派出的干部没被选上，可以通过工作再选。第二次没选上，第三次还行不行？第八次行不行？讲政治文明，就有了权力分配的问题……



    立法网实习记者  赵娟

    北京大学公法研究中心主任姜明安教授近日在人大法学院学术报告厅演讲时说，公权力在运行的过程中会产生异化，可能会转化为与我们作对的行为，可能会威胁我们的生存、发展。所以要对公权力进行控制！法治的实现是控制公权力的最好的方法。
 
人类需要公权力一是人性使然二是要适应环境

　　姜明安教授说，人类需要公权力是人性使然。人是社会的动物、是政治动物，不可能单独的存在，否则就会感到寂寞。因为人能够说话、能够思考，要表达自己的看法、观点，就要与别人交流。人作为人时就是团体，就是人类共同体，一个单独的人很难生存。人都希望组成一个共同体，要当班长、团长、国王，有这种欲望——组织、指挥、领导的欲望，人都有一种竞争的意识，这都是人性的社会性、政治性。

    第二是人要适应外部环境，如毛泽东所讲要与天斗、与地斗、与人斗，否则就会死掉。比如有地震、洪水、火山这些现象，单靠个人是没有办法解决的。象98年洪水个人是无法战胜的，个人是无法探测地震的。所以人要生存、发展就必须与天斗、与地斗、还要战胜人类自己。一群人、一个国家可能为了自己的利益组成统一阵线，结成一个群体，就有了组织、指挥、管理，就要有公权力。现在，要求人去适应天、地、人。人类为了适应环境，同环境协调，必然组成政治共同体。这就必然产生公权力。

公权力在运行的过程中会产生异化

　　姜明安教授说，公权力在运行的过程中会产生异化，可能会转化为与我们作对的行为，可能会威胁我们的生存、发展。比如我们举个狮子或者老虎，如果没有关好，反而可以把我们吃掉。为什么它会异化呢？我们的领导带领我们去创造幸福生活，怎么又要破坏我们的生活呢？因为公权力是通过人类来行使的，但人这个东西有个思想——有好的思想，也会有不好的思想——人不是天使，“人非圣贤”，行使公权力的人也不是天使、也不是圣贤，也可能滥用公权力。有理智的人都知道权力。古代有刀枪，现在有炮弹，甚至有原子弹。公权力不控制是不行的。

法治的实现是控制公权力的最好的方法

　　姜明安教授说，自有公权力就有人开始研究如何控制它，但公法的出现是近代的事情，大概只有二、三百年的历史。

    讲起对公权力的控制，人其实还是很聪明的，当选出部落首领时，就想到如何控制部落首领了。这里可能有几种办法，一是将公权力赋予多人，甚至集体行使公权力。古代是可能的，现在是比较难的，不过还是有，就是通过选举控制代表、罢免代表。二是宗教，吓唬小孩说狼来了，干坏事要遭报应。宗教有教规，加入了就要受教规约束，不加入实际上思想也受影响。共产党员也企图菩萨保佑，他做坏事时，可能想到要下地狱，也感到害怕。这种东西也是人创造出来控制公权力的。三是道德，这也是对公权力进行约束非常重要的方法之一，包括从政的道德。孔夫子思想中的道德讲要勤政、廉政、爱民如子，中国有的西方也有。四是法律，主要是公法，规范公权力如何组织、如何配置、如何运作、如何交接、如何转移、如何行使、如何发展、作用等等，都有一套规则对公权力进行控制。

　　应该说是从有了人类，有了人类共同体，有了公权力，人类就开始考虑控制了权力。现在已经创造了许多办法来控制公权力，除了民主、宗教、道德、法律等等，还有很多，但是，法治的实现是控制公权力的最好的方法、最好的途径。

很少考虑公权力的副作用可能是人类犯的一个错误

　　人类对公权力的认识。我们现在对于权力运作的扰民性、运作中必然产生的异化，当然已经有了清楚的认识，但在很长一段时间我们可能对于公权力没有这么清醒的认识。也就是说，我们只往好的方面讲，很少去考虑公权力的副作用，把公权力异化看作是偶然、而非必然。没有认识到无论是谁，掌握了公权力，没有控制、没有制约，都有可能变坏。这是一种必然性。没有考虑到必然性，而只把它作为一种偶然性，也可能是人类犯的一个错误。

　　掌握公权力的人为了自己的统治，为了摆脱控制会故意欺骗，声称公权力绝对是为公的。公权力是绝对伟大的，是不会为非作歹的。皇帝是不会做坏事的。共产党的公权力没有制约，也有可能异化。正如邓小平同志所言，既使像毛泽东这样伟大的人物，也有可能引发悲剧，斯大林也有可能引发悲剧。没有一套机制，就有可能引发悲剧。

控制公权力应确定权力让渡的界限界定了权力范围

    姜明安教授说，控制公权力应确定权力让渡的界限，界定了权力范围。这是解决到底我们的“right”转化为“power”是让出4%，30%，还是80%，甚至90%的问题。确定公权力的强度，确定公权力有多大范围。　

    公权力的范围到底如何确定，这是非常伤脑筋的问题，探讨了上千年、几百年。我们到底让渡多少？让渡多了，我们就成了奴隶。全国人大授权国务院，国务院可以在改革开放时期，制度有关改革开放的条例，那国务院就可以说为了改革开放的需要，把人大撤掉，这就等于把自已的权力完全授予出去了。所以，我们不能都把权力授予出去。我们要留一点，给律师协会、法学会等等。当然，让渡少了也不行。

公权力让渡范围以必要为限

　　姜明安教授说，如何在公权力主体之间分配公权力？我们让rigrt 形成power之后，哪些给国家，哪些给律师，哪些给村民委员会，哪些给WTO，那些给联合国；在国家中间，哪些给中央，哪些给地方，哪些给人大，哪些给政府、法院、检察院；在政府机关中间，哪里给财政部，哪些给公安部等等。

    在我国还有一个特殊情况，就是哪些权力给党，我们转让哪些权利给党，这也要通过公法的形式来进行。我们党是执政党，执政党要行使哪些权力应予确定。哪些东西要经人大批准，哪些要受人大常委会审查，我们要派出的干部要通过什么样的程序获得国家机关的任命，发生了问题怎么办？例如在岳阳市，党派出的市长没有被人大选上，然后要求再选。这在公法上，其合法性和正当性何在？假设今天通过一次法律，说党派出的干部没被选上，可以通过工作再选。第二次没选上，第三次还行不行？第八次行不行？这也要考虑！即只能选几次，法律应该确定下来。所以，讲政治文明，就有了权力分配的问题。

　　现在学术著作中关于公权力范围的确定，也没有一个很好的标准。一般来说，公权力让渡范围以必要为限。这是第二点原则，第一点就是不能让过多，也不能让出太少。第二点原则是说，如果私人解决不了、市场解决不了的问题如安全问题，就必须授予公权力，还有国防、程序等问题。处理所谓外部性的问题，虽然不能完全靠公权力，但有很多——如企业生产的废水、废气，如生产矿泉水等等，都有可能产生外部污染——因此，没有公权力也不行。还有信息不对称的问题，也可能需要公权力解决——如矿泉水质量是否符合标准，也需要公权力。

    这里的“必要”实际上就是必要性，但哪些是必要的，还需要很多具体的分析。例如我们搞《行政许可法》，哪些留给国家许可，哪些不需许可，讨论了几年，但到现在都没有很好的界定，但这个问题必须要解决。公权力不解决一个范围的问题，就更加会被滥用，当然有些东西不一定要规定得那么死，可以原则一点，但原则一点也是有了范围的。

控制公权力应考虑收益必须大于成本

    控制公权力应考虑收益必须大于成本。限制公权力可能给人民带来很多好处，但也会带来许多坏处，可能造成更多的成本，在这种情况下还不如不限定。

    例如去年《读者》的一期中讲到欧洲的犯人是如何运到澳洲去做奴隶的，其中有3种方法：第一种办法是完全交给公权力，但发现途中死的很多，100个人大概只剩40多人；第二种办法是制定规范进行规制，规定每个人每天要吃多少主食，要喝多少水，要配备多少医生，并由政府派出官员进行监督。这种办法有些效果，100个人有60多人活下来，但成本大了很多。后来发现，死得又多了。原来是船长贿赂官员，监督官员睁一只眼，闭一只眼。第三种办法就是所有规制都取消，采取对岸数人的方法，这样一来，100人可活下来90多个，成本也大量减少了，即对公权力由直接规制到间接规则、再到不规则。即有些时候对公权力不制约效果反而更好，我们的方法首先要解决这个问题，哪些时候用对岸数人。

现在公权力的配置基本上没有法律的规范

　　我们的公权力从横向方面看，有社会的、国家的、国际的。在国家内有人大的、法院的、检察院的。纵向有中央的、各省的、市的、县的。现在咱们横纵向都做得不好。横向的只有《国务院组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等，纵向只有《地方组织法》。现在这种公权力的配置，基本上没有法律的规范，是很薄弱的。所以为什么许多部门争权夺利闹得不可开交，就是基本上没有法。

    例如，去年公安部和民政部关于订门牌的事情。公安部认为这涉及安全问题，当然属于公安部门的权力。民政部认为这历来都是民政部的权力，还拿出条例作证，所以有些地方出现订两块门牌的现象。还比如，劳动部搞了个“劳动十条”，人事部搞了个“人才十条”等等。总之，我们的法律规定得很不明确，公法中关于这一块造成了很多问题。