张千帆:“截访”的背后是过度的地方集权体制

发布时间：2013-02-27 作者：

    上访体制及其衍生的“截访”现象是自上而下集权体制的产物。诸如撤销驻京办等用意良好的中央措施不仅没有达到预期效果，反而导致“截访外包”等恶性现象。要根治上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上。最根本的是，人民必须维护宪法……



    立法网实习记者  小沉

    北京大学法学院教授张千帆在《中国改革网》上撰文说，中国数千年来一直实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，从而造成无所不在的欺下瞒上现象。要根除上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。

集权体制下的上访现象

    张千帆认为，上访之所以成为一个独特的“中国现象”，固然和自上而下集权体制下长期形成的臣民心态有关，但究其制度根源无非是地方民主缺失造成的。由于缺乏民对官的实质性制约，不仅人民无以安身自立，不得不通过托人情、拉关系甚至赤裸裸行贿来买通控制其命运的官员，而部分官员则更是被权力“宠坏”了，对上拍马奉迎、行贿买官，对下则搜刮民脂民膏甚至草菅人命，有的甚至发展到人格扭曲、精神变态的地步。如此便一面产生了一些肆无忌惮、无法无天的贪官污吏，另一面则造成了全国各地每年数以万计的征地、拆迁等引发的群体性冲突。这些问题在本源上由唯上不唯下的地方各级政府产生，自然不可能在当地得到解决，于是人民除了“上访”之外别无出路；到上一级政府上访符合法律规定，但仍然跳不出官官相护的权力运行规律，问题得不到解决、正义得不到伸张，于是才产生了大量法律禁止的“越级上访”。各地访民云集北京，巴不得总书记、总理亲自出面解决自己的问题。在这支浩浩荡荡的上访大军中未必没有“精神偏执型”的，为了一点鸡毛蒜皮的小事而耗费自己的生命和国家资源；但是各地访民“被精神病”等近年公开报道的大量遭遇表明，中国上访问题的症结恐不在此，更不在于如何界定“正常”上访或“终结”上访的法律边界。

上访的法律规范及其局限性

    《信访条例》的基本思路是通过界定“合法”与“违法”上访，依法规范上访人和信访机构的行为，进而实现信访过程的法治化。然而，《信访条例》的初衷虽然良好，却显然不足以解决如此普遍而严重的信访问题。诸如上访人“被精神病”等事件显然已不只是一个“法律问题”。

    张千帆认为，在一个地方官员权力得不到有效约束的集权体制下，上访是公民不得不以代价极为高昂的方式维护自身权利的一种言论自由和人身自由，本来便不存在是否“越级”、“合法”或“正常”一说。

    2010年6月，发生在辽宁抚顺小瓦村的一桩命案成了上访悲剧的另类注脚。年仅16岁的上访少年杀死了一名截访者，引来全村过半数村民联名请求法院轻判。这也难怪，因为截访显然是和中央精神背道而驰的：中央一再下达文件，要求各地党政领导拨出时间专门“接访”，可是一到地方却偏偏演变成了“截访”。“接访”之所以屡屡变成“截访”，其实不是个别地方官员故意为难中央或访民，而是和上访一样都是由自上而下的集权制度造成的。

    问题在于，“上访”并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。事实上，上访已经给中国的地方治理产生了巨大成本。在安徽涡阳县，农妇王凤枝为了一起小冤案连续上访20年，不仅耗费了她个人的青春，也浪费了巨大的社会资源，使各级党政机关和司法部门付出了“必要但不该付出”的精力。别的且不说，仅涡阳县纪检委信访室主任就曾接待王凤枝不下100次，最后还是在原任安徽省委书记、现任国家广电总局局长的亲自干预下才解决了问题。

公权“外包”与“截访”形式的蜕变

    近年来，中央出台了一系列初衷良好的措施，但是在自上而下集权体制不变的环境下，却在地方执行过程中遭到令人啼笑皆非的严重扭曲。“截访”形式的蜕变就是一个典型例子。长期以来，“截访”职能主要由地方政府驻京办履行。2010年7月，国务院撤销了146家地方政府职能部门的驻京办和436家县级政府驻京办。这本来是节约公共开支、控制“跑部钱进”乃至减少地方“截访”的有效措施，但是这项措施非但没有取得期望的效果，反而衍生出“公权外包”等恶性现象，因为“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求”。国务院撤销部分地方“驻京办”之后，各地“截访”的压力仍在，只是“截访”形式发生了新的变化。据2010年9月报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。

    这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯，也严重违背了《立法法》第八条的规定：凡是涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”，都只有全国人大或常委会的法律才能规定，而国家法律显然没有授权各地屡屡发生的“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会组织；地方政府和黑社会组织沆瀣一气，委托授权其行使地方原本就不能合法行使的公权力，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分深远和可怕的。

    归根结底，“截访”不过是自上而下政绩体制的衍生物而已。只要这样的体制不变，那么一个不对选民负责的地方政府不仅会产生种种催生上访的事由，而且会面临巨大的“截访”压力。毕竟，“截访”得力与否仍然是上级政府考察下级的一个主要指标，因而虽然撤销了驻京办，地方政府还得想方设法堵截和遣返访民。在自上而下体制不变的环境下，强行撤销某些自上而下的衍生品非但没有解决集权体制导致的问题，反而迫使地方政府将某些不得不行使的公权力下放给私人，“安元鼎”们就应运而生了。

改变社会治理模式才是根本

    要从根子上解决上访怪象，还是必须从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式。只有让人民行使自己的宪法权利，通过真实和规范的选举让地方官员对自己负责，才能让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上消除“上访”的需要。否则，如果上访队伍依然浩浩荡荡、源源不断，那么即便中央将上访数量作为考察地方政绩的头号指标，仍然解决不了什么实质性问题，至多只是让神经紧张的地方官员产生“截访”冲动而已。其实“接”、“截”一字之差，连音都一样，基本上只有软硬之分、态度之别，本来便没有太多值得深究的名堂。只要体制不变，接访注定会蜕变为截访，而从中衍生的各种暴力冲突也就成了家常便饭了。

    张千帆认为，中国数千年来一直实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，从而造成无所不在的欺下瞒上现象。《信访条例》的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题，从源头上杜绝上访现象，但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”，保持上访“零记录”就创造和维持圆满的“政绩”。

    然而，政绩体制不仅不能解决上访问题，还是造成大量上访的主要根源。众所周知，目前多数上访和群体性冲突都是因为农村征地和城市拆迁引起的，人为压低补偿的征地拆迁已经成为造成唐福珍自焚等大量社会悲剧的主要原因。地方政府之所以如此热衷征地拆迁，除了出于“土地财政”和官员个人寻租动机之外，一个重要原因是城市化和城市改造有助于拉升地方GDP，而GDP增长速度正是考核地方官员的主要指标。在GDP“大跃进”的政绩思维牵引下，各地强征强拆、大兴土木，弄得到处鸡犬不宁，在大肆破坏环境、浪费资源、重复建设“豆腐渣”工程的同时，也严重侵犯了农民和城市居民的基本生存权，进而造成了牵动各级政府神经的大量上访。

    要根除上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。一旦民主发挥力量，绝大多数问题会在地方民主政治过程中自然得到解决，或至少在公正而独立的法院上对簿公堂，人民根本用不着上访，更不会遭到形形色色的公权或私人“截访”。

    到那个时候，《信访条例》就必然失去存在的理由而退出历史舞台。