为新一轮高水平改革开放提供法治保障

发布时间：2019-05-08 作者：朱宁宁

    今年3月在京举行的十三届全国人大二次会议审议通过了外商投资法。该法将于2020年1月1日起施行。

    今年3月在京举行的十三届全国人大二次会议审议通过了外商投资法。该法将于2020年1月1日起施行。近日，全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞接受《法制日报》记者采访，对这部法律进行解读，并对社会各界关注的焦点作出回应。

    记者：为什么要在当前制定外商投资法？这部法律出台的背景是什么？外商投资法有何重要和特殊的意义？

    李飞：党的十八大以来，习近平总书记在扩大对外开放、促进外商投资方面作出了一系列重要论述和决策部署。特别是过去一年来，习近平总书记在多种重要场合发表重要讲话，对新的历史条件下进一步扩大对外开放进行了集中的阐释，多次向国内外表示中国进一步开放的决心。习近平总书记指出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。他还明确提出，加快出台外商投资法规，完善公开透明的涉外法律体系。习近平总书记有关重要讲话精神，是推进新时代对外开放，做好外商投资法立法工作的重要指引和根本遵循。

    改革开放的实践经验表明，扩大对外开放，促进外商投资，必须有健全的法治保障。制定新的外资基础性法律，是党中央提出的一项重要改革部署及立法任务。党的十八届三中全会提出，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定透明可预期。党的十八届四中全会提出，适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制。党的十九大报告对进一步推动形成全面开放新格局作出了战略部署，明确提出实行高水平的贸易和投资自由化、便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资的合法权益。

    在这样的一个大背景下，进入改革开放四十年以后第一个春天，全国人民代表大会审议通过了外商投资法，以实际行动向世人、国人表明我们党将改革开放进行到底的政治勇气和历史担当，充分展现新时代中国坚持对外开放的基本国策，坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。

    更加复杂的外部国际环境也是制定外商投资法的一个背景。当前世界经济深刻调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇挫折，多边主义和自由贸易受到冲击，世界正面临百年未有之大变局。我们要适应和把握经济全球化的历史大势，紧紧抓住和用好重要战略机遇期，贯彻新发展理念，坚持互利共赢的开放战略，完善相关的制度机制，扩大对外开放，推动形成全面开放新格局。

    总的来说，利用外资是我国扩大对外开放和构建开放型经济新体制的重要内容，通过制定实施新的外商投资法，进一步彰显我国扩大对外开放，促进外商投资的决心和信心，积极营造法治化、国际化、便利化的营商环境，以高水平对外开放推动经济的高质量发展。所以制定这部法律意义深远而重大。

    记者：如何看待外商投资法与外资三法的关系？

    李飞：从外资三法到外商投资法有一个发展过程，要特别强调的是，这次制定外商投资法不是对原来外资三法的小修小补，也不是在原来外资三法的法律框架内作出的修改，而是根据我们国家经济发展到现阶段，按照全新的体制和全面开放新格局的要求，通过立法形成一个全新的外商投资的法律体系。

    在改革开放之初制定外资三法时，我们还实行计划经济体制，所以是为外商投资量身定做了一套法律制度。在计划经济体制下，经济环境有两个特点，一是短缺经济，二是计划管制。生产资料、商品流通、金融贷款以及劳动用工等都受计划控制。但是外商所习惯的是市场经济，按照市场供求关系来决定投资方向、产品结构、生产技术以及相应的管理方式。为此，外资三法实际是要在计划经济体制下给外商创造一套适合他们的体制。现在来看，在当时计划经济体制下，为了充分利用外资、发挥外资的作用，量身定做有关制度确实是有效的，外商来华投资的数额和设立企业的数量也是逐年增长的。

    随着我国加入世界贸易组织，特别是建立和实行社会主义市场经济体制后，在市场主体的组织形式和经营环境各个方面，不断按照内资外资一致的方向向前推近。作为公平的市场经营主体，需要打造一个法治化、国际化的营商环境。现在新制定的外商投资法已经比三十多年前制定的外资三法有了巨大发展。法治是最好的营商环境。外商投资法最重要的特点是坚持法律上平等、政策上一致的原则，为外商来华投资创造平等进入、公平竞争的法治环境和营商环境。

    记者：外商投资法都规定了哪些主要内容？

    李飞：外商投资法共6章42条，主要规定了以下几方面内容：

    一是对外商投资进行了界定。按照形成高水平的全面开放新格局的要求，外商投资法在总结以往经验的基础上，立足于我国的国情，吸收借鉴国际上通行做法，进一步丰富了外商投资的内涵，采取了总括性定义和具体列举的方式对外商投资进行了界定。

    二是就促进外商投资作了相应的规定。外商投资法在总则中明确规定“国家坚持对外开放基本国策，鼓励外国投资者在中国境内进行投资活动”，同时在第二章投资促进中具体规定了11条内容，包括强调外商投资法律法规的公开透明、保障外商投资者平等参与市场竞争、明确外商投资企业平等参与政府采购活动、明确外商投资企业可以依法进行融资；强化对外商投资的服务，规定国家建立健全外商投资服务体系，为外国投资者和外商投资企业提供法律法规、政策措施、投资项目信息等各方面的资金和服务；鼓励和允许依法采取外商投资的促进措施。

    三是规定了对外商投资保护的内容。外商投资法在投资保护一章中，针对存在的问题作了有针对性的规定。对于外商投资的产权保护，在原有规定的基础上进一步明确，国家对外国投资者的投资不实行征收，只是在特殊情况下为了公共利益的需要，依照法律规定对外国投资者投资实行征收或者征用。实行征收征用的时候，应当按照法定的程序来进行，并且及时给予公平合理的补偿。同时还规定，外国投资者在中国境内的出资、利润、资本收益、资产处置所得、知识产权许可使用费、依法获得的补偿赔偿以及清算所分得的财产，都给予法律保护，可以依法以人民币、外汇汇出和汇入。
 

    四是对外商投资管理作出规定。外商投资法确立了准入前国民待遇加负面清单的管理制度，同时按照内外一致的原则对外商投资管理作出具体规定。明确外商投资需要办理投资项目核准和备案的，要按照国家有关规定执行；明确外国投资者在依法需要取得行政许可的行业领域进行投资的，要依照有关的规定办理相应的许可手续；明确外商投资的组织形式和组织机构适用公司法和合伙企业的规定；明确外商投资企业的生产经营活动按照内外资一致的原则实施管理。此外，为与反垄断法衔接，还规定外国投资者并购中国境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，要依法接受经营者集中的审查。

    五是规定了备案管理以及信息报告制度。外商投资法规定，负面清单之外的领域，外商可以自由地进入和进行投资，对其采取备案的管理办法。同时，参照借鉴国际上的通行做法，建立了外商投资信息报告制度，要求外国投资者和外国投资企业报告有关的投资信息，便于在外资政策的制定和外资的管理方面提供基础信息。这里需要特别强调的是最小负担原则，即通过企业登记、税务登记等途径以及其他渠道能够了解外商投资信息的，按照信息共享的原则，不再增加外商投资企业申报负担，只有无法通过共享获得信息的情况下才要求外商按照有关规定报送信息。同时，还要强调的是，政府有关部门及其工作人员对履行职责知悉的外商信息，特别是涉及的商业秘密、经营秘密，要给予特别的保密。

    六是规定了安全审查制度。安全审查制度是国际上外商投资管理方面的通行做法，在平衡经济利益和国家安全方面发挥重要的作用。我们国家实行负面清单制度以后采取相应的措施，建立了外商投资的安全审查制度，将其作为实施外商准入特别管理措施的必要补充。

    记者：外商投资法的最大特点是什么？为什么说它是一部基础性法律？

    李飞：外商投资法是适应新形势需要、确立新型外商投资管理模式、构建新型外商投资法律制度框架的外商投资基础性法律。它的最大特点主要体现在两个方面：

 
    一是管理模式、管理制度新。外商投资法将准入前国民待遇加负面清单管理制度作为外商投资管理的基本制度，负面清单之外的领域对外国投资者不设门槛、不实行特殊管理，外商投资者可以同境内投资者一样进行投资，依照同样的法律设立企业、从事生产经营活动和接受监督。这与外资三法所确定的逐案审批管理模式有根本的不同，是一种全新的外商投资管理制度。

    二是法律理念、法律制度框架新。外商投资法按照新法律理念，强调同国际经贸规则的对接，强调实行高水平投资自由化、便利化，着力营造规范的制度环境和稳定的市场环境，侧重于对外商的投资促进和投资保护。该法确立了外商投资管理所必须的相应制度，在企业的设立以及生产经营等方面授予外商充分的企业自主权。

    这两个特点就决定了外商投资法是一部适应新形势需要、确立新型外商投资管理模式、构建新型外商投资法律制度框架的基础性法律。这部法律确定了外商投资制度的基本框架，为相关的工作提供规范和指引，未对企业组织形式和生产经营活动作具体规定，从而为下一步改革开放和利用外资的实际运作留下必要的空间。

    记者：外商投资法在附则中规定，按照外资三法设立的企业，5年内可以继续保留原组织形式。为何要规定五年的过渡期？

    李飞：为了避免对现存外商投资企业造成太大冲击，外商投资法规定了五年的过渡期，这是根据具体情况考虑的。外商投资法颁布实施后，外资三法同步废止，新设外商投资企业应当符合公司法、合伙企业法规定的组织形式和组织机构；现存的外商投资企业在组织形式上也应当按照公司法、合伙企业法的规定进行调整。

    原来制定外资三法时，总体上是按照国际上通行的企业组织形式作出的规定，但是，对外商投资企业采取公司形式的相应权利与义务以及外部法律责任规定得比较少。我国现行的公司法、合伙企业法规定得更全面、更完善，直接适用公司法和合伙企业法不存在什么障碍，这也是贯彻内外资一致原则的客观要求。

    记者：外商投资法只有42个条款，规定得相对原则。将来出台配套实施细则时，如何保证细则的内容不会产生偏差？

    李飞：制定外商投资法的初衷和出发点，就是通过制定完善的、更高层次的法律体系来营造更好的投资环境，因此，具体的配套实施细则一定会体现这个新要求。外商投资法已经明确规定，涉及外商投资的法律法规和规范性文件要以适当方式征求外商投资者和外商投资企业的意见，应该更加公开透明和可预期。外商有机会充分发表意见和诉求。这个公开征求意见的过程，有利于督促有关部门在制定规定时符合立法初衷。

    现在国务院有关部门正在抓紧制定配套性的规定，明年1月1日之前这些配套制度都应该出台。在这个过程中，对于法律中一些特定的规定、含义、边界，也需要立法机关从立法原意上作出解释，立法机关也会严格把关。

    记者：一些地方在招商引资过程中曾存在乱承诺、承诺以后不兑现、新官不理旧账等情况。外商投资法在促使地方政府守约践诺方面都作了哪些规定？

    李飞：过去一些地方政府招商引资以后，曾出现过不执行所作政策承诺和所签协议的情况。这些行为不但影响当地贯彻落实中央外资政策的连续性和稳定性，还会挫伤外商投资者的投资信心，也损害政府的公信力，破坏政府的形象。

    针对这些问题，外商投资法强调，在招商引资过程当中，地方各级政府包括有关部门应当依法作出政策承诺和依法订立合同，不能超越法定权限。同时规定，一旦地方政府和有关部门作出了承诺、签订了协议，就必须要严格履行，不能随意改变。如果因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺或者合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对外国投资者、外商投资企业因此受到的损失予以补偿。

原文标题：为新一轮高水平改革开放提供法治保障

          访全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞

原文来源：法制日报

记者：朱宁宁