李克诚：纪委办案向法治化转轨

发布时间：2014-02-20 作者：

     十八届三中全会闭幕的当天，最高人民检察院在内部召开了一场小规模的“法治反腐专家座谈会”。10名国内知名法学家和廉政学者受邀参与座谈。据介绍，中央已确定“调整反腐败有关部门的职能定位”。今后，中央纪委对执纪中发现涉嫌构成犯罪的案件，“一律移交司法机关查处，并不再负责案件的具体指挥协调工作”……



    在经历了数年近乎停滞的沉寂期后，纪检系统的改革又重新进入了活跃期。

    观察中纪委近期一系列重大动作和部署可以发现，新一轮纪检改革围绕一明一暗两条主线来展开：一条明线是，对纪检领导体制进行调整，强化上级纪委的领导权，实现了权力矩阵的重整；一条暗线是，重新规划纪委的职能定位，抓“主业”、缩“阵线”，在工作机制上向法治化转轨。

“上提”领导权

    十八届三中全会在部署纪检领域的改革时，最大的亮点就在于，推动党的纪检工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，“强化上级纪委对下级纪委的领导”。

    自1978年中共十一届三中全会决定恢复纪检机关以来，纪委的领导体制一直在处于不断调试中：最初，纪委是作为党委内的组成部门（名称为xx党委纪委）存在的，受同级党委的直接领导；1980年，省以下的各级纪委从党委内的部门中分离出来，成为相对独立的、党的监督机关，纪委受同级党委和上级纪委“双重领导”，但“以同级党委领导为主”。中共十二大（1982年9月）后，“以同级党委领导为主”的提法不再出现，纪委“双重领导”体制基本成型。

    长期关注纪检体制变革的制度反腐专家李永忠称，虽然“双重领导”在提法上没有了以谁为主的清晰化界定，但地方上的同级党委在事实上控制了纪委的人事权和财权，因此，“双重领导”实际上还是“以同级党委领导为主”的领导体制。

    由于受到同级党委尤其是党委“一把手”的制约，现实中，纪委很难完全发挥其应有的监督作用。特别是在查办腐败案件时，受制于地方和部门利益的牵涉，一些案件都难以坚决查办。清华大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任程文浩对《南风窗》说，过去查处的市县委“一把手”案件，几乎没有依靠同级纪委查出来的，充分说明了地方纪委在监督同级党委时的尴尬处境。

    为了破除“同级监督难”这一难题，2003年，中央纪委开始试点，对派驻在一些部委的纪检机构实行统一管理。也就是，派驻到中央各部委的纪检组（纪委）不再同时接受中纪委及所驻部委党组的双重领导，而是改为接受中纪委的直接领导。2004年，这一改革措施全面铺开。中纪委由此实现了对“条条”（中央部委）的垂直管理和直接领导。

    随后，中纪委也开始加强了对“块块”（地方）纪检机关的领导。最突出的表现是，各省份的省纪委书记提名权主要由中央控制。目前内地31个省份的现职省纪委书记中，近九成都是由中央“空降”或从其他省份调入。

    上述习惯性做法，经十八届三中全会，将之固定化、制度化。一个不太引起外界关注的细节是，此次中央规定，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

    知名反腐研究专家、北京航空航天大学廉政研究与教育中心主任任建明教授对《南风窗》称，这实际上是把下级纪委班子的人事任命权都攥到了上级纪委的手中。由于预期到自己今后职务升迁由上级纪委“说了算”，因此，下级纪委领导在工作中会更多地考虑“对上级纪委负责”，这就有利于下级纪委能更加负责地发挥监督职能。

    一位纪委系统的人士称，纪委副书记的提名权“上收”，也会激励下级纪委的工作积极性。他说，纪委领导和纪委干部在工作中“容易得罪人”，因此，在同级党委组织的各种考核和打分中，纪委干部往往“比较吃亏”，但如果晋升、考核和考察由上级纪委来主导，纪委干部就会减少各种顾虑，有助于放开手脚开展工作。

    除了重要人事任命权“上提”以外，上级纪委还加大了对下级纪委事权的领导。中共十八届三中全会决定，今后，查办腐败案件“以上级纪委领导为主”，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，“必须向上级纪委报告”。这较之以前，也是一个重大调整。

    据纪检系统的人士介绍，在以往，不少地方纪委在获得腐败线索后，或者准备查办重大腐败案件前，都必须向同级党委主要领导报告，在得到其首肯后才能进行查处。这样就给地方党委“压案不报”和“瞒案不查”提供了可能和机会。但是，如果案件线索处置和查办必须同时向上级纪委报告，这就对同级党委主要领导形成制约，这样就会有利于更深入地开展反腐败斗争，打击腐败犯罪。

    但是，上述新政的实施效果如何，还有待于进一步观察。不过，受访的学者多认为，强化上级纪委对下级纪委领导这一改革方向无疑是正确的，也是大势所趋。

定位更明确

    如果说，中央对纪检领导体制作出重大调整的部署，将会在未来引领纪委改革发生显著变化的话，那么，纪委职能定位更明确与内部组织机构的再调整，则更像一场悄无声息的“自我变革”。

    据纪检系统人士介绍，自王岐山执掌新一届中纪委以来，特别是今年下半年以来，纪检系统开始在内部展开了对纪委职能和角色的重新梳理和再定位。其中，最明确的思路是，纪委职能要聚焦、要“瘦身”，以改变目前纪检机关承担工作越来越多、“职能泛化”的现状。

    在以往，上至中央各部门，下至各地方，在部署各项任务时，为了体现工作的严肃性、权威性或者仅仅出于推动工作开展的实际考虑，各牵头机构都习惯把纪检监察机关列入各种“领导小组”、“联席会议”的成员名单中。这不仅加重了纪检机构的工作负荷，也影响到了其反腐倡廉的本职工作。

    有纪委干部甚至坦言，纪检监察机关参与到其他陌生领域的工作，往往只起到“摆设”作用，并不能进行有实质意义的监督。这些工作，不出问题则罢了，一旦出了问题，纪检监察机关首当其冲，一句“纪委全程参与监督”，就成为一些腐败分子和腐败行为的“挡箭牌”。

    因此，今年以来，中央纪委、监察部开始对其工作职责重新梳理。2013年7月，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤在《求是》撰文称，中央纪委监察部对过去参与的领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构进行了调整，由原来的125个精简至39个。对确需纪检监察机关参加的予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，其核心是明确定位、转变职能，“有利于分清责任、做好本职”。

    监察部特邀监察员、清华大学公共管理学院廉政与政治研究中心副主任过勇注意到，新一届中纪委不是简单的权力增加、扩权，而是“有收有放”，明确哪些权力是纪委的核心权力、哪些工作是纪委的核心工作。通过自身对权力的清理，把一些权力主动还给党政一些职能部门，从中退出来。比如，行政审批制度改革，此前是中纪委在牵头做，现在它把这项工作的主导权还给中央编办。过勇称，纪委不再身兼“运动员”，目前，各省纪检监察机关也纷纷效仿中央纪委，对此前参与的非“主业”进行剥离。据报道，江苏省纪委、监察厅将其原参与的113个议事协调机构缩减为29个，黑龙江纪检监察部门则从此前参与的98个议事协调机构中，取消、退出了72个。两省的“减负”幅度均在2/3以上。

办案法治化

    “收缩战线”正是为了“突出主业”—反腐败。今年4、5月份，中央纪委为了增强办案力量，对其内设机构进行了重大调整，在不增加编制和人员的前提下，把其他职能室压缩合并，将负责查办案件的“纪检监察室”从8个扩充至10个。目前，各省级纪委也正加以效仿。

    此外，中纪委还在悄悄做着摸清腐败“家底”、统一办案标准的工作。据2013年11月6日央视《新闻联播》透露出的信息，中央纪委对反映中管干部的问题线索进行了全面清理和统一管理，制定了立案、初核、暂存、留存、了结的具体标准，并按照新标准重新审核分类，提出处置意见，初步做到“情况明了、底数清楚、标准统一”。

    纵观新一届中纪委一年来的履职，可看到其“两只拳头”出招惩治腐败的清晰思路。一方面，用铁腕打击腐败个案，用行动昭示反腐决心，挽回民众对执政党的信任，用“治标”为“治本”赢得时间；另一方面，用更具长远的战略眼光来谋划反腐大业，推动反腐手段和工作机制向科学化、法治化、制度化转轨。接近中纪委的多位专家向《南风窗》确认，中纪委及最高司法机关已将“法治反腐”作为行动的圭臬，并酝酿完善各种制度。

    今年11月12日，也就是十八届三中全会闭幕的当天，最高人民检察院在内部召开了一场小规模的“法治反腐专家座谈会”。10名国内知名法学家和廉政学者受邀参与座谈。据参加此会的北京大学法学院教授姜明安对《南风窗》介绍，中央已确定“调整反腐败有关部门的职能定位”。今后，中央纪委对执纪中发现涉嫌构成犯罪的案件，“一律移交司法机关查处，并不再负责案件的具体指挥协调工作”。也正是在这种背景下，作为侦查职务犯罪案件的最高司法主管机关，最高检已在着手谋划下一步的工作。

    姜明安教授评价说，纪委职能在未来的新调整、新变化，是中纪委贯彻落实习近平总书记“善于用法治思维和法治方式反对腐败”重要指示的具体体现。

    参加最高检上述专家座谈会的清华大学廉政与治理研究中心主任程文浩教授对《南风窗》记者也表示，今后纪委将涉及犯罪的案件尽快移交检察院，不仅使这些案件尽快进入司法程序，实现法治反腐，而且纪委可以集中更多精力用于反腐败的战略规划、整体布局和监督指导。

    纪委还原到监督者、“裁判员”的角色，这种新思路值得肯定。



原文标题：纪委变革进入“新周期”

资料来源：南风窗网

(立法网  肖四忠)