翟峰：设立“立法官”制度须有宪法依据

发布时间：2018-04-20 作者：翟峰

    是否设立“立法官”制度，关键在于能否通过修宪增设相应规定。因此，有关“制定《中华人民共和国立法官法》”的建议，必须有个大前提，即是否与现行宪法的规定相符――若与之不相符，但又确有成立之必要，即应先提出修宪建议，即提出或完善宪法相关规定、或增添宪法相关规定的建言……



    关于是否设立和如何设立“立法官”制度这个话题，小编认为，确有讨论的必要，旨在着眼于了立法制度改革的创新，最终实现“科学立法、民主立法、依法立法”这一愿景。

    当然，是否设立“立法官”制度，关键在于能否通过修宪增设相应规定。因此，有关“制定《中华人民共和国立法官法》”的建议，必须有个大前提，即是否与现行宪法的规定相符――若与之不相符，但又确有成立之必要，即应先提出修宪建议，即提出或完善宪法相关规定、或增添宪法相关规定的建言。

    我们在提出关于“制定《立法官法》”的相关议案或建议的同时，不可忽视的是：设立立法官制度以及制定《立法官法》与制定《法官法》和《检察官法》的道理一样，皆与国家机构及其职位名称的设置有关，即先得国家的根本大法——宪法作出相应原则性的规定，尔后才可有相关法律的较为详细、较有操作性和实用性的具体规定。

    例如，我们之所以理直气壮地说各级人大是国家的权力机关、各级人民政府是国家的行政机关、人民法院是国家的审判机关、人民检察院是国家的法律监督机关，是因为国家根本法――宪法――作了这样原则性的明规。尔后之所以能够系列出台国家和地方的组织法、法官法、检察官法等相关法律，并在其中各自明确了相应国家机关工作人员职位名称的设置规定，这同样与国家的根本大法――宪法――作出的相关原则性的明确规定有关。

    因此，如果确实能够列出有一定说服力的设立“立法官制度”的种种理由，那么，首先要建议的就不应该是“制定《立法官法》”，而是首先建议有必要在现行宪法中增设“立法官制度”，以及增设与“立法官制度”相应的有关国家机构，还有与之相应的增设名为“立法官”的这一职位。

    也就是说，若这个修宪建议得到采纳――即宪法明规增设“立法官制度”及其相应机构和“立法官”这一职位，再深层探析如何健全完善“立法官制度”的这个话题，以及提出“制定《中华人民共和国立法官法》”的建议，即可谓是“有的放矢”了。

    小编认为，关于修宪增设“立法官”制度，目前这种可能性“微乎其微”：

    其一，近期闭幕的十三届全国人大一次会议刚刚表决通过《宪法修正案》，近年再次动议修宪增设“立法官”制度很难启动。

    虽然， 宪法修改并无具体时间年限规定，而是根据经济社会的发展需要来决定是否需要“宪法修正”。其“修正”过程，即是宪法制定者或是依照宪法规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体对宪法规范中不符合宪法制定者利益或社会实际需要的内容，而根据宪法所规定的特定修改程序加以删除、增加、变更其部分内容的宪法创制活动。

    但必须明确的是，由于宪法修改对宪法自身的稳定性和政治的连续性都有一定消极作用。若频繁的“宪法修正”，甚而会造成破坏宪政程序和社会秩序的较为严重的后果。

    故此，为减轻“宪法修正”的负面影响，以期充分发挥其适应现实社会的积极作用，“宪法修正”不仅应遵循“仅作部分内容修改和不宜大改”之原则，而且一般至少五年左右时间方可小改一次。如遇特殊情况，十几二十年才修改一次亦有可能。

    其二，因为修宪增设“立法官”制度难免给人带来有悖近期全国人大常委会办公厅接连发布的“两个规范”精神之惑。

    近时,根据中共中央的有关要求和立法法的有关规定,围绕“提高立法质量”这个关键,全国人大常委会办公厅接连发布了《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》和《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》这“两个规范”。

    而这“两个规范”的第一条均明确规定，规范立法中涉及重大利益调整的论证咨询工作和规范争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作，皆是为了“充分发挥社会力量在立法工作中的积极作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法”。

    之所以要规范“立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作”和“立法中争议较大的重要事项引入第三方评估的工作”，不仅为的是更好地推进“科学立法”，而且还为的是更好地推进“民主立法、依法立法”。

    显然，由于设立“立法官”制度更多侧重的是立法者的技术质量及其个人素质暨“只有取得立法官资格者才能从事立法工作”。而推进“民主立法”的意义则更多地倾斜于作为普通群众的广大公民，故在与更好推进“民主立法”方面相比较，孰重孰轻？一目了然。

    其三，因为“立法官”的名称未在根本法中生“根”，因而即很难与“法官法”和“检察官”相提并论。

    宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

    而为了保障法官、检察官的合法权益不受侵犯，国家还专门制定了《法官法》和《检察官法》，明规法官、检察官“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”。

    从根本法的上述规定可见，“法官”和“检察官”的名称是在根本法中生了“根”的，而法、检两院也是在根本法中生了“根”的。这就是法检两院和“法官”、“检察官”的宪法地位！而这个宪法地位即已充分表明：任何行政机关、社会团体和个人皆不得侵犯！

    显然，由于“立法官”的名称未在作为根本法的宪法中生“根”，因而无法与“法官”和“检察官”相提并论，不仅目前阐释“立法官”制度及其“立法官”的合法性无从谈起，而且讨论其存在的合理性也多少有些苍白无力。

    其四。因为即或修宪，是否增设“立法官”制度及其“立法官”名称，也必然会因诸多争议而难以定夺。

    争议之一：若修宪增设“立法官”制度及其“立法官”名称，其相应国家机构及其工作人员职位名称的设置是否具有重复性？

    由于建议设置“立法官”制度及其“立法官”名称，是在目前已有的国家权力机关及其常设机构、国家行政机关、国家审判机关、国家法律监督机关等国家机关之外增设的；再则，由于宪法和立法法已明规：全国和省级人大及其常委会分别具有立法权和地方立法权、全国各地设区的市具有在城市建设和管理、环境保护、历史文化保护方面的部分地方立法权，而民族区域自治州、自治县的人大及其常委会还具有民族区域的地方立法权。故此，如果再单列一个“立法官”制度及其“立法官”工作人员，是否有立法资源重叠、浪费之嫌？

    争议之二：若修宪增设“立法官”制度及其“立法官”名称，其统一管理“立法官”的相应机构及其人员的名称到底叫什么为好？

    这也就是说，如修宪增设“立法官”制度之后，“立法官”依然只能分散在各具有立法权或法律起草权的全国人大常委会和国家“一府两院”及其国务院的各部门、具有地方立法权或地方法规起草权的省级人大常委会和省级“一府两院”及其省级政府的各部门、具有地方部分立法权或地方部分法规起草权的设区的市人大常委会和设区的市政府及其各部门等。这样，就可能形成两个亟待解决的问题：

    一是怎样才能做到象“人民法院依照法律规定独立行使审判权”那样统一管理“法官”、象“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”那样统一管理“检察官”？

    二是统一管理分散在各个相关国家机关中的“立法官”的国家机构应该是一个什么名称的机构？如果其机构的名称叫“立法院”或“立法委员会”，那么其工作人员是称“立法委员”好，还是称“立法官”好？

    争议之三：若修宪增设“立法官”制度及其“立法官”名称，其“立法官”之称是否可能产生“立法官僚化”之歧义？

    近年，即有学者在其《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》中论及该问题，并提出“为了保证立法权的民主性，对于立法官僚化的民主控制已成现实议题：应当逐步建立立法助理制度，提高人大代表的立法能力；限制立法官僚机构的决策范围，通过公众参与稀释立法官僚的权力”。

    显然，该观点与设立“立法官制度”暨建言“制定《中华人民共和国立法官法》”，以及建言通过修宪增设“立法官”制度及其“立法官”名称的观点是相悖的，故而值得商榷之。



原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  翟峰/文）