觉林寺：对刑罚执行中“司法土政策”进行“合宪性审查”的法律思考

发布时间：2018-04-23 作者：觉林寺

    《立法法》修订之前各地司法机关普遍存在的解释甚至补充、修改法律的司法文件，并未自动失效或宣布废止，仍在继续执行――这种现象，在各地司法机关办理减刑、假释案件中尤为突出……


 

    长期以来，我国在刑罚执行中，不仅表现为在依照刑法的规定适用假释问题上的谨小慎微，而且还表现在各地擅自提高适用假释的“门槛”并超越于法律之外限制比例、附加条件，并对提请假释时罪犯的“余刑”也作了限制。

    显然，上述做法属于在法律规定之外对适用假释的司法“土政策”，不仅超越于作为“上位法”的刑法和刑事诉讼法，更是与“两法”设立假释制度和社区矫正制度的立法目的相抵触，从某种意义上讲，无异于导致假释制度形同虚设。

    同时，由于这些司法“土政策”既非法律，也非司法解释，无法在适用假释的裁判文书中公开引用，更是与司法裁判应当做到“阳光下的公正”相去甚远。

 

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”，上升到“健全司法权力运行机制”和“推进审判公开”的高度。

 

    然而，多年来，在减刑、假释程序中，普遍存在缺乏公开透明、有法不依、有章不循等问题，突出的表现人为地划定“几类案件”，规定对这些案件的罪犯适用减刑、假释时要提高“门槛”，并规定了较其他案件（适用“两审终审”制的刑事案件）更为繁琐的内部审批程序，影响到设立减刑、假释制度的立法目的，削弱了司法裁判的权威和司法公正的实现。

    2015年3月15日，《立法法》进行第一次“大修”时，针对多年来各级司法机关司空见惯且日益突出的“解释法律”甚至“修改法律”“补充法律”的严峻现实，在明确规定“司法解释权”的同时，特别补充规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”

    显然，这是对多年来除“最高两院”之外普遍存在的司法机关“越权之举”的否定！

    修订后的《立法法》施行三年来，上述“禁令”的实施情况如何？地方司法机关是否已经停止了这种自行“创制立法”的习惯做法？尚无权威信息。

    不过，有一点却是显而易见的：《立法法》修订之前各地司法机关普遍存在的解释甚至补充、修改法律的司法文件，并未自动失效或宣布废止，仍在继续执行――这种现象，在各地司法机关办理减刑、假释案件中尤为突出。

 

假释制度适用中的现状和问题

    据权威司法数据显示，近几年来全国法院每年审理减刑、假释案件均在60万件以上，2013年达到655866件。（《关于减刑、假释案件审理程序的规定》的理解与适用，据《公检法办案费指南》2014年第6辑）

 

    然而，在这个庞大的数据中，绝大多数都是适用减刑的案件，而适用假释的案件微乎其微――据典型调查发现，几乎不到总数的百分之三。故不难发现，国内适用假释呈现出两大特点：

    1.减刑为主、假释为辅。2009年5月下旬，“首届中国法学名家论坛”在上海举行。本次论坛涉及的敏感问题之一就包括备受诟病的“减假保”。西南政法大学徐静村教授在主题发言中历数了在西南某地监狱调研后发现存在“四大问题”：一是只注重劳动表现，忽视思想教育、改过自新等内容；二是没有分级处遇，对不同罪犯“一锅煮”；三是减刑程序十分混乱，法院裁定只起到“橡皮图章”作用；四是减刑与假释适用的比例严重失调，重减刑、轻假释问题突出。（《中国法学的“三十年河东三十年河西”》，据2009年5月28日《南方周末》）

 

    2.适用假释后重新犯罪率低。实证研究结果显示，减刑后刑满释放人员重新犯罪率比假释回归社会人员的犯罪率要高，同时假释人员回归社会后比减刑人员整体矫正质量高。

    小编通过实证研究发现，之所以出现这样的结果，一个极为重要的原因在于二者的适用条件和法律后果不同：在监狱服刑的罪犯并不会因被适用减刑而提前离开监狱，而假释却使在监狱服刑的罪犯提前回归社会。

    在减刑的情况下，从表面上看，减刑制度似乎更有利于维护社会安全和秩序，降低国家机关承担责任的风险，标志着在监狱服刑的罪犯能够提前几年离开监狱。

    在假释的情况下，在假释考验期内，被假释者仍然具有罪犯身份，要服从监督和管理，接受社区矫正。

    正因为如此，全国人大在2011年通过的刑法修正案（八）从实体法的角度增设适用于管制、缓刑、假释人员的社区矫正制度后，紧接着，在2012年对刑事诉讼法进行第二次“大修”时，再次从程序法的角度对依法实行社区矫正的四种人员（管制、缓刑、假释人员、暂予监外执行人员）的具体适用作出规定，实现实体法和程序法、刑罚适用与刑罚执行的有机衔接。

 

    显然，国家立法机关在刑罚执行中设立社区矫正制度的目的，旨在为附条件而“提前释放”的监狱服刑人员提供一个过渡阶段和法定平台，使之能够尽快适应社会，因此，“假释考验期”的就等于为监狱服刑人员回归社会后的一个必要的“过渡期”。

    可以预见，随着社区矫正在全国范围内的普遍推广和进一步规范化，假释的行刑效果会更加有保障，假释制度与减刑制度在行刑效果上的差距必将进一步扩大，假释制度相对于减刑制度所具有的优势也会更加明显。

    然而，由于司法机关在办理适用假释案件中设立的如下于法无据甚至与“上位法”相抵触的“土政策”，必然致使国家设立适用假释和社区矫正制度的美好愿景付诸东流。

形形色色的假释适用中的“司法政策”

    长期以来，我国在刑罚执行中，不仅表现为在依照刑法的规定适用假释问题上的谨小慎微，而且还表现在各地司法机关及刑罚执行机关人为地提高适用假释的“门槛”并超越于法律之外限制比例、附加条件上。经过实证研究发现，这些“司法政策”主要有如下一些模式：

   
    （一）重庆模式：对“涉黑罪犯”一律不适用假释

    据悉，早在九年前重庆推行“唱红打黑”的年代，重庆法院率先在全国实施“三个一律”审判新规，即对于黑社会性质组织罪犯，一律不予假释；对于黑社会性质组织的组织者、领导者，一律不予减刑（法律规定应当减刑的除外）；对于黑社会性质组织其他罪犯的减刑案件，裁定前一律进行公开听证。（新华网重庆2009年7月15日电）

    据当时重庆市高级人民法院相关负责人公开介绍，重庆法院三年来共审理组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪案件50件468人，涉及39个黑恶团伙，“打击黑恶势力犯罪取得一定成效！”

 

    对于为什么要“对涉黑罪犯一律不适用假释”的问题，重庆高院的解释是：之前，被判处死缓、无期徒刑的黑老大若在监狱表现极好，一般情况下可以获得减刑。根据以往减刑的例子，一个被判无期徒刑的黑老大通过多次减刑，可能服刑15年就可出狱。“关的时间太短，外面盘根错节的‘黑网’还在，黑老大可能短时间内又会纠集一帮人来。”从预防犯罪来看，若很快就看到黑老大出狱，受害人心里也不能接受。而作出这样的规定后，被判死缓、无期徒刑的黑老大只能乖乖地在监狱里呆一辈子，这将对黑老大“终身监禁”能起到警示作用。

    （二）四川模式：对假释案件“余刑”和“罪名”的限制

    目前，四川省在刑罚执行办理减刑假释案件时，适用的是2008年两院两厅联合发布的《关于依法办理罪犯减刑假释案件实施规定》和2012年两院一局联合发布的《关于调整提请罪犯减刑假释起报分值减刑幅度及间隔期限的意见》。

    按上述司法文件的规定，四川的司法机关在办理适用假释的案件中，除刑法规定的“法定条件”和“法定程序”外，还有关于“余刑”的附加条件（即提请假释时罪犯的剩余刑期一般不得超过两年）和“罪名”的附加条件（即在刑法规定“不得假释”的基础上再次扩大范围）。

 

    （三）贵州模式：对“三类罪犯”减刑、假释的附加条件

    2014年4月9日，贵州省高级人民法院办公室在《关于规范我省三类罪犯减刑幅度及减刑、假释起始时间、间隔时间等问题的通知》中不仅在刑法规定之外划定了“三类罪犯”的范围，具体规定了从严把握减刑、假释的起始时间、间隔时间，而且还对适用假释的条件作了“特别限制”，别出心裁地创制了“减刑考验期”（刑法只是规定了“假释考验期”）。

    （四）行政审批：“备案审查”事实上变成了“必经程序”

    按说，既然刑法、刑事诉讼法对适用假释的条件和程序都作了明确规定，并且刑法中还特别强调“非经法定程序不得假释”，因此，无论是刑罚执行机关还是审判机关，在办理适用假释的案件中只要严格“依法办事”即可，不应该出现其他名目的“附加程序”。

    虽然2014年1月21日中政委在《于严格规范减刑、假释、暂予监外执行,切实防止司法腐败的意见》中，规定了对曾经有一定级别的职务犯罪罪犯减刑、假释、暂予监外执行的，应当“逐案报请备案审查”。但这一规定强调的也仅仅是“事后监督”，并不会也不应该影响刑法规定的假释制度的实施。

    然而，这样的规定，在司法实务的执行中不知什么原因几乎完全走样！不仅“备案审查”变成了“行政审批”，而且“事后监督”几乎无一例外地变成了“事前监督”甚至成了游离于法定程序之外的“必经程序”。

 

    况且，由于这个在执行中完全走样的“备案审查”不属于“法定程序”的组成部分，自然没有“章法”可循、没有“期限”限制，审查的结果也不公开，必然对刑罚执行机关和审判机关办理适用假释案件的法定的正常程序受到很大影响，如司法机关为办理适用假释案件所设定的起报期限、间隔期限、余刑限制等正常程序必然打乱。甚至于出现当漫长的“行政审批”程序终于结束时，拟假释的监狱服刑人员的“余刑”已所剩无己，失去了对监狱服刑人员适用假释让其回到社会实行社区矫正的实际意义。

    同时，由于人民法院在适用假释的裁定书上，只能记载那些属于“法定程序”内的事项（如刑罚执行机关提请假释的日期和人民法院开庭审理或公开听证、作出裁定的日期），对其中大量的“备案审查”（实际上是“行政审批”）的内容无法“实话实说”，这样，所谓“逾期办案”“程序违法”的黑锅就永远只能由人民法院来背，甚至于还要承担在案件评查中将其作为“问题”倒查乃至被追究司法责任的风险。

    ……

    显然，上述做法并不符合刑法、刑事诉讼法规定的适用减刑或者假释的法定条件――无论是修订前还是修订后刑法，抑或是十五年前的司法解释还是十五年后的司法解释，对于适用假释的条件，除了规定对累犯和部分制定的犯罪（如暴力犯罪）明确规定“不得假释”和无期徒刑罪犯和有期徒刑罪犯适用假释后实际服刑时间分别不得减刑十三年和原判刑期的二分之一外，并未对适用假释再规定任何其他有关余刑、比例之类的“准入”条件。

 

    然而，问题恰恰发生在这里。正是因为国家的“上位法”（相对于地方做法而言，司法解释也可以认为“上位法”）没有规定，一些地方司法机关的规定就应运而生。

    以不少地方自行规定申报减刑、假释的批次为例。所谓申报减刑、假释的批次，是指在一个年度中，刑罚执行机关对服刑人员提请减刑、假释的次数。按说，刑法、刑事诉讼法对刑罚执行机关提请减刑、假释的次数并无限制性规定，但司法实践中，各地的执行情况却不尽一致。有自行规定按季度申报的，每年就分为三至四个批次（如四川、重庆）；有按月申报的，每年就可以达到十二个批次（如北京）。

对适用假释的司法文件进行“合宪性审查”的法律思考

    综上所述，各地司法机关在法律规定之外对适用假释所作出的五花八门的不合理、不合法的司法“土政策”，是客观存在的。其具体表现为从上至下的司法文件中，在国家法律规定的适用假释的条件、办理假释案件的程序之外，增加了不少“门槛”、设置了许多“限制”。致使国家为实现“治本安全观”的法治目标而设立的鼓励适用假释和社区矫正等新型行刑制度长期以来基本上处于“闲置”状态。

    这些“土政策”不仅超越于作为上位法的《刑法》和《刑事诉讼法》之外，更是与两个基本法律所设立的假释制度相抵触，而且直接导致了法律规定的假释制度在实施中被人为地打了折扣，甚至形同虚设。

    同时，由于这些司法“土政策”既非法律，也非名正言顺的司法解释，因此，无法在对监狱服刑利用减刑或者适用假释的裁判文书中公开引用，这更为这些违法的司法“土政策”的盛行和暗箱操作开了方便之门。

 

    2016年7月1日，习总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中特别强调：要在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神，任何组织和个人都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。一年后，在十九大政治报告中，再次重申：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”

    显然，习总书记和党的十九大报告中所指的“任何组织和个人”的活动都不得超越“宪法法律范围内”，是包括司法机关的司法活动的。对假释的适用也应当无一例外地遵循。

    因此，小编建议，刚刚设立的全国人大宪法和法律委员会应当责成有关部门对刑罚执行工作中正在实施的减刑假释“司法土政策”进行系统的清理，对那些明显与“上位法”相冲突的内容明确宣布废止，以维护国家法治的统一性、严肃性和稳定性。

    具体进行清理和审查的方式可以借鉴目前比较行之有效的做法：由全国的相关职能部门（如宪法和法律委员会、全国人大常委会法工委）向制定司法“土政策”的相关部门发“督办函”，要求限时清理、自行审查、及时纠正在刑罚执行中存在的对适用假释制度的司法“土政策”。

    建议在“督办函”中，应当明确要求司法“土政策”的制定机关必须尽快落实，已修改的要回复修改情况，尚未修改废止的要明确工作计划和时间安排，确保真正做到“有错必纠”。对于在“督办函”规定的限期内还不纠正的，适时跟进督查、约谈，或者由全国人大常委会动用撤销权，对违法的司法文件予以撤销。




原文标题：形同虚设的“假释制度”――对刑罚执行中“司法土政策”进行“合宪性审查”的法律思考

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  觉林寺/文）