论民族区域自治的立法监督

发布时间：2018-08-13 作者：秦前红 姜琦

    民族区域自治的立法监督是中国法治建设体系的一个重要环节，加强民族区域自治立法的理论分析和实证研究，对于推进和完善民族区域自治制度，建立社会主义宪政有着重大意义。

    民族区域自治制度是我国的基本政治制度，在社会主义建设中发挥着重要的作用。民族区域自治立法作为民族区域自治制度的核心，作为我国地方立法体系中非常重要的一个部分，具有不同于其他地方立法类型的特征。而与之相关的民族区域自治立法监督制度在保障民族区域自治立法的科学化和民主化，维护国家法制的统一和社会主义法律体系协调发展方面有着不可忽略的作用。但也应当看到，我国民族区域自治立法监督制度仍然有着许多薄弱环节，需要进一步加强和完善。

    下文所指涉的研究对象将聚焦于民族区域自治地方的自治条例、单行条例及变通规定的制定权的监督；当民族区域自治地方作为普通地方政权制定地方性法规时的立法监督问题，本文并不涉及。

    一、对我国民族区域自治立法监督的理论分析

    （一）、民族区域自治立法监督的法理分析。

    民族区域自治立法监督的法理基础，来自于权力制约的一般原理和立法权力的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡，其旨趣在于保障公民权利，在近代人民主权思潮的引领下，它还包括公民权利对国家权力的制约。早在资产阶级革命过程中，西方的政治家和思想家们就对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论展开了充分的理论论述，使之成为了近代西方宪政的基础之一。洛克曾指出，如果不能对立法机关进行有效的约束和控制，这一民主的权力机关就会走向它的反面-从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。孟德斯鸠对此的表述是，“任何一项分权力的滥用，都可能造成权力系统的运转故障”。美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则，如以立法机关作为自身权力的裁决人，不仅违背宪法的原意，而且会损害公民的自由。由此推而论之，立法权力必须遵循权力制约原则，民族区域自治立法权必须受到严格的和实际的控制，这是现代国家权力运作的基本规则的要求，更是民族区域自治立法权能在其权域范围内正常运行的需要。其理由是：民族区域自治立法权担负着完善甚至是支撑民族自治区域制度的重要使命，与此相适应，民族区域自治立法机关也成为民族区域自治制度的中心；对这样一个机关及其行为施以必要的监督自然是民族区域自治立法监督的内涵所在。正如我国有关机关所阐释的那样：“宪法和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性，所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施，而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大，相应的监督力度也应该越大，这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”

    （二）、民族区域自治立法监督的现实考量。

    立法是一项极具挑战性的事业，它不仅关乎重要的利益安排和价值衡平问题，而且在现代法治背景下它更是公民权利和自由享有的前提。在以限权主义为

    核心理念的宪政体制中，立法权的有限性和可监督性也就成了当然之义。尽管我国实行立法优位、行政和司法附属的人民代表大会体制，但只要我们奉行宪法为根本法的法理念，又不排斥行政和司法应有独立权域与运行程式的法治精神，那么我国立法权也不能不受制约。

    随着民族国家的建立所产生的一项重大挑战是：如何在追求国家这一政治共同体的整合，维系主权统一的前提下，保存民族发展的多样性，坚持多元文明的调适与融合。因此尽管多民族国家因应自己政治、经济、文化传统的不同而分别选择了联邦制和单一制的制度安排形式，但最终都以保障民族的自主和自治为依归。

    新中国的民族区域自治立法走过了一个漫长曲折的过程，“文化大革命”前后由于左倾思想的影响和共和国法制总体命运的不济，那时民族区域自治立法的状况是权能的极度萎缩和法律、法规的大量缺席，因此民族区域的立法监督也缺少现实的急迫性。改革开放后，与社会主义市场经济体制建设相适应的是各少数民族自主权的全面提升，各民族在充分利用立法手段来保障民族权益、促进民族发展的同时，也出现了因追求“民族本位”利益而产生的“立法膨胀”和“立法粗糙”现象。新一轮以政策倾斜为主导的西部大开发，如控制失当则极易导致“立法倾斜”而损害国家法制的统一性，损害国家整体利益。与民族问题交织在一起的宗教问题，东西部不平衡发展问题也成为民族立法要重点关照的领域。因此为了保障民族区域自治立法的良性发展，加强民族区域自治立法监督的理论研究，建立和健全有关程序和机制已成为当务之急。

    （三）、民族区域自治立法监督的法律依据分析。

    民族区域自治立法监督的法律依据具有广泛性、多元性、复杂性的特点，也具有相互冲突的弊端。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、和《中华人民共和国立法法》这三个基本法律对民族区域自治立法监督有比较详细的规定，还有与各种法律的授权性规定相伴随的特殊立法监督的相关规定，它们一起构架了民族区域自治立法监督的法律体系。《宪法》和《民族区域自治法》的有关法律规定为：自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经该上级国家机关批准，变更执行或停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”

    而《立法法》第66条扩大解释了这种立法监督：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单性条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

    对照比较《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关规定，就会发现其中冲突之处。《宪法》第116条对自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定是“报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年颁布的《立法法》第66条对此的规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”而在2001年经过修正的《民族区域自治法》第19条中的相关规定却变成了“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《立法法》中省去了《宪法》中规定的“报全国人民代表大会常务委员会备案”的内容，很明显，《立法法》的违宪之处在于改变了《宪法》有关的既是实体性规定，又是程序性规定的内容。《民族区域自治法》则把《宪法》并无规定的国务院也列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体，其立法意图是，既然自治州、自治县的自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对行政法规的规定作出变通规定，那么国务院当然可以成为此种情况下的立法监督主体。但在《宪法》对这一内容已经作了详细规定的情况下，任何下位法对它的实质修改都是违宪的。其实，《立法法》第89条中也有类似违宪嫌疑：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“违宪的法律无效”这一宪政国家必须遵循的根本的原则不能容许任何法律对宪法的侵犯，《立法法》和《民族区域自治法》当然无权作出违宪的规定，即国务院不能成为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。

    在法律授权民族区域自治地方可以制定的变通规定而引起的立法监督中，对民法、刑法、民事诉讼法等基本法律的变通，在立法监督方面，法律规定得比较严格，只能由自治区的人民代表大会制定变通规定，并报全国人大常委会批准；而对其他法律的变通，则可以采用比较灵活的立法监督方式，自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会甚至是同级人民政府都可以作出变通规定，全国人大常委会、省级人大常委会、国务院可以分别成为特定情况下的立法监督机关。

    二、对我国民族区域自治立法监督的实证分析

    按照《立法法》的规定，我国的立法监督主体具有多样性的特点，即立法、行政、司法机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对立法活动实施监督。通过借鉴立法监督的概念，我们可以将民族区域自治的立法监督表述为：有权的特定主体对民族区域自治地方的与自治立法有关的法律性规范性文件是否违反宪法，是否违反法律、行政法规的基本原则，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理的活动。以下我们将对民族区域自治立法监督问题展开实证分析，以期通过实证分析，理清我国民族区域自治立法监督制度构建的思路和存在的问题，并通过总结一些成熟的经验，来为民族区域自治立法监督制度的完善，提出一些参考意见。

    （一）、以民族区域自治立法监督主体为基础的实证分析。

    民族区域自治立法监督主体是指享有立法监督权，对民族区域自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。在我国，立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权，从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。我国民族自治地方立法的立法监督主体包括权力机关和行政机关。

    1.对权力机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。

    全国人大，作为最高国家权力机关，也是最具权威性，地位最高的民族区域自治立法监督主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。

    全国人大常委会，作为最高国家权力机关的常设机关，其民族区域自治立法监督权具有权威性和广泛性的特点。民族自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反宪法和立法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。

    省级人大常委会，作为地位最高的地方国家权力机关的常设机构，省级人大常委会享有很大的民族区域自治立法监督权。自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要报省或者自治区的人大常委会批准后生效。这里要注意的是，自治区人大常委会在批准自治州、自治县的自治条例和单行条例时，是作为一般地方国家权力机关来行使立法监督权的，而不是作为自治机关来行使自治权。这里有一个悖论，如果自治州、自治县的自治条例、单行条例对法律、行政法规作出了变通规定，又必须得到省级人大常委会批准才得以生效实施；而省级人大常委会自身又非法律、行政法规的立法主体，其制定的地方性法规尚不得同法律、行政法规相抵触；那么，省级人大常委会在作为民族区域自治立法监督主体时，如何判断自治州、自治县的变通法律或行政法规的合法性？这似乎已经超越了省级人大常委会自身的权限。

    2.对行政机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。

    行政机关在民族区域自治立法监督的问题上扮演的角色，在新中国的历史上有过很大的变迁-由独享民族区域自治立法监督权到今日之享有非常有限的民族区域自治立法监督权，这种变化客观证明了中国社会主义法治的进步。在1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，各级人民政府是享有排他权的民族区域自治立法监督主体，当时的政务院是最高的民族区域自治立法监督主体。而现在国务院作为最高国家权力机关的执行机关，其在民族区域自治立法监督中的职责在法律中更多的是被定义为保障民族区域自治立法权的正确行使。《宪法》规定，国务院要“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。《民族区域自治法》中同样规定：上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。

    国务院作为民族区域自治立法监督主体的根据，部分来源于以上已探讨过的违宪的规定。但在有关机关通过违宪审查确认国务院不享有监督自治州、自治县的自治条例和单行条例的权力以前，我们还是把国务院当作其立法监督主体之一。以国务院颁布的《法规规章备案条例》为例，其规定了国务院有权对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例进行备案监督，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例自公布之日起30日内，由省级人大常委会报国务院备案。但值得关注的是，《法规规章备案条例》在其后的规定中，并没有其他内容作为解释自治条例和单性条例如何备案的补充，而是只详细规定了地方性法规和规章进行备案的具体内容。这也可以看出国务院对自己所享有的对民族区域自治立法监督权的权域范围有多大，并不清楚。其原因乃是上位法对民族区域自治立法的立法监督问题的规定既违宪，又过于原则性，欠缺操作性导致的。

    国务院成为合宪意义上的民族区域自治立法监督主体的情况是，民族区域自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院制定的行政法规进行了变通规定。在此种情况下还应根据制定机关的不同选择不同的监督形式，一种是报国务院批准，另一种是由该变通规定的批准机关报国务院备案。

    省级人民政府成为一级民族区域自治立法监督主体的前提是，其制定的规章被自治州、自治县的人民政府进行了变通规定。省级人民政府以批准的形式对自治州、自治县的人民政府的这种自治立法权行使立法监督权。但是自治条例和单行条例对省级人民政府制定的规章进行的变通，在法理上是不在省级人民政府的这种立法监督权范围之内的。

    （二）、以民族区域自治立法监督的监督对象为基础的实证分析。

    以自治条例、单行条例为核心的民族区域自治立法监督在我国目前进行的社会主义政治、经济、社会体制改革中，处于一个特殊的情况。以全国人大常委会为例，全国人大常委会在对民族区域自治立法进行立法监督时，既要考虑全国的基本情况，又要照顾民族区域自治地方的特殊情况；既要照顾民族区域自治地方的特殊利益，又要协调中央各部门和民族自治地方的利益冲突，同时又要考虑民族自治地方的自治条例、单行条例对该地方乃至全国的影响等等因素，这些必须考虑的因素放大到整个民族区域自治立法监督构架中，会产生更大的阻碍，这直接导致了民族区域自治立法监督的尴尬处境。

    1.以自治条例为对象的分析。自治条例是规范和保障居住在相当于县级以上聚居区的少数民族的平等权利和自治权利的综合性自治法规。其内容包括，民族自治地方根据宪法和民族区域自治法规定的原则，规定本地方自治机关的组成以及如何行使自治权，规定如何加速本地方的经济和文化教育事业的发展，规定如何正确处理本地方内部的民族关系。一个民族区域自治地方只有一部自治条例，由于其稀缺性，所以对自治条例的立法监督比较严格，其程序上的规定较复杂。再回到实践中举例分析，自治区的人大既有权制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规，所以，自治区的人大可以在一个宽松的选择环境中比较自由的转换自身角色。权衡比较之下，自治区的人大制定的自治条例需报全国人大常委会批准，而制定的地方性法规只需报全国人大常委会备案，不存在批准的问题。在效率的选择上，自治区人大当然会倾向于制定程序更简单的地方性法规。

    此外，自治条例不象地方性法规那样仅限适用于规范本行政区域内的主体的行为，它还能对民族区域自治机关的上级机关的特别行为进行规范，甚至还可以对该民族区域自治地方之外的地方的行为进行特别规范。“一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，国务院的行政法规也不得同它相抵触。”但是这一原则根本得不到认可，更谈不上遵守。以广西壮族自治区的自治条例为例，自治区报批的第18稿，由全国人大常委会送国务院各部委征求意见，只有几个部委同意或基本同意，不同意的部委分别提出了6～13条否定意见，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部认为“广西要价抬高”。而这些征求意见居然能对全国人大常委会的批准产生了决定性影响。

    以上因素综合起来造成了权域范围很大的自治条例却得不到很好的运用。因此各自治区虽然制定了一些具有民族区域自治立法作用的地方性法规，却没有一件自治条例颁布实施；各自治州、自治县虽然已经制定了自治条例，却因为种种主客观条件的限制而起不到应有的作用。

    2.单行条例。单行条例是关于规范自治地方某一方面具体事项的自治法规，解决某个方面的民族关系问题，其实质上就是一种变通之权；在实际上，民族区域自治地方制定的单行条例中，对法律作出变通和补充规定的有60多个。但是，把自治州、自治县制定的单行条例交由省级人大常委会批准的作法，完全是一种严格的行政级别性设计，既不符合民族不论大小一律平等的宪法原则，又在实践操作上极大阻碍了民族区域自治权的实现，如对法律进行了变通的单行条例的批准问题产生的法律效力上的悖论等。此外，要改变许多急需出台的单行条例未能及时出台的状况，改变一些自治地方甚至从未制定出一件单行条例的现状，则需要将单行条例的制定权作适当调整，赋予自治地方人大常委会制定单行条例的权利。

    3.民族自治地方的变通规定。民族区域自治法规定上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，是指具有法律约束力的规范性文件；除了法律外，还包括行政法规和规章。自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，因此行使变通执行或者停止执行权的主体，不同于制定自治条例和单行条例的主体仅限于人民代表大会，还包含自治县（旗）以上的各级民族区域自治地方政府。而根据宪法第116条和《立法法》第66条第2款的规定，在自治条例或单行条例中进行了变通立法的，其立法监督程序等同于自治条例和单行条例的监督程序。

    其他变通规定的立法监督的内容根据有关授权法律的不同规定而有所不同，例如，根据民法通则和森林法的规定，自治州、自治县制定的变通规定，只须报省级人大常委会批准，不需报全国人大常委会备案。根据收养法和继承法的规定，自治区制定的变通规定，只需报全国人大常委会备案。根据民法通则的规定，“制定变通的或者补充的单行条例或者规定，自治区人民代表大会制定的，依照法律规定报全国人民代表大会常务委员批准或者备案；自治州、自治县人民代表大会制定的，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准。”

    （三）、以民族区域自治立法监督的方式为基础的实证分析。

    我国民族区域自治立法监督的方式为批准与备案。

    1.批准。批准是指民族区域自治的立法主体将已通过的民族区域自治地方的立法草案报请全国人大常委会或省级人大常委会，由全国人大常委会或省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式。全国人大常委会或省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要对其内容进行审查。这一监督方式具有比较强的监督力。在我国立法的实际工作中，对自治条例和单行条例的批准主要由省级人大常委会进行。全国30个自治州和119个自治县（旗）绝大多数都制定了自治条例和单行条例，这些自治州和自治县所在地的省、自治区人大常委会都依法通过批准自治条例和单行条例的形式行使了立法监督权；另一方面，全国人大常委会则通过不批准的形式行使立法监督权，使自治区的自治条例迟迟难以产生。

    批准制度需要进一步完善，明确批准的含义、标准与期限。有权机关应侧重审查民族区域自治立法的合法性，这才与批准权的性质和设立批准权的初衷相吻合的。设立批准权的目的是为了维护国家法制的统一，保证中央立法的权威，是为了更好的行使立法监督权。此外，《立法法》没有对民族区域自治立法的批准期限作出规定，而只是规定了地方性法规的批准期限问题：省、自治区、直辖市的人大常委会对报批的地方性法规应该对其进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的，应该在四个月内予以批准。而其他法律更是缺乏相关内容。民族区域自治立法的批准期限的缺漏带来的影响很大，影响了民族区域自治立法监督的效力。如果直接参照地方性法规的批准期限，那这种将地方性法规与自治条例和单行条例效力的等同化的路径选择，会伤害本就不完善的民族区域自治的立法监督体系。

    2.备案。备案是我国现行立法监督体制中使用频率最高的立法监督方式。以我国《立法法》第89条为参照对民族区域自治立法的备案制度进行描述，其内容为自治州、自治县的人民代表大会在其民族自治立法生效后的一段时间内，依照法律规定的程序，将立法文件报送全国人大常委会或国务院存档备案。

    关于备案撤销程序的启动。《立法法》第90条，规定了两种具体的启动审查民族区域自治立法的方法；一、法定机关提出审查的要求；二、公民和法人和其他机关组织提出审查的建议。这大大减少了之前宪法和有关法律对民族区域自治立法的备案撤销的规定过于原则，没有规定如何启动，如何开展撤销程序的弊端。

    余论

    通过对民族区域自治立法监督的分析，我们发现民族区域自治的立法监督存在严重的权限划分不清和程序设置不当的现象。这种现象直接影响了民族区域自治制度的效能发挥，妨害了少数民族自治权的落实，同时也极大地破坏了社会主义法制的根本统一性。改变这种状况需要多维的制度层面上的安排，但尽快将相关基本法律的规定纳入到合宪的轨道上来、细化民族区域自治立法监督的原则性规定、设立进行立法监督的专门机关和提高立法监督人员的素质无疑是其中最具紧迫性的任务。

原文标题：论我国民族区域自治的立法监督

原文来源：《浙江学刊》2003年06期