蜀山：地方特色视野下的地方立法

发布时间：2018-10-26 作者：蜀山

   
编者按

    自2016年7月，四川省第十二届人大常委会第二次批准设区的市（州）正式行使地方立法权以来，已经两年有余了。两年多来，设区的市地方立法做得怎么样？用什么方法和标准看待和评估设区市地方立法工作？小编认为，最好的方法是用地方特色的视角去审视、看待和评估地方立法工作。

 

    在地方立法工作中，地方性法规的“地方特色”一直受到地方立法机关的特别重视和密切关注。

    所谓“地方特色”是指地方性法规在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，在体现国家立法共性的同时，充分反映地方立法需求，解决地方实际问题，体现地方的个性、差异性和特殊性的一种立法形式和立法风格。

    当前，地方立法立法主体众多、数量庞大、立法程序各不相同，容易导致立法水平参差不齐，提高地方立法的质量显得尤为紧迫。在这种情况下，地方立法是否具有地方特色，已成为衡量地方立法质量高低的一个决定性指标。

 

    可以说，在不与国家法律、行政法规相抵触的前提下，地方性法规的地方特色越突出，与本地的实际结合得越紧密，其实用性和可操作性越强，法规的质量就越高，生命力就越强。对于这一点我们从前面的分析中已经得到证实。

    那么，地方立法怎样才能在地方性法规中展示地方特色？或者说法规的地方特色主要通过哪些途径和方法表现或实现呢？从前面对设区的市地方立法概况和饮用水水源保护条例的分析中，我们可以得到以下几点重要启示：

    一、坚持人大主导，是立足地方性事务和实际需要、突出法规的地域性的重要保障

    近年来，通过对新立法法的学习和贯彻，各级人大及其常委会对人大主导有了更加深刻的认识，人大主导的意识在各级人大特别是设区的市人大及其常委会已经深入人心。体现在地方立法中是发生了两个最明显的变化：

    一是地方立法由过去的“要我立”变为现在的“我要立”。过去，在地方立法工作中存在的主要问题有：

    ――人大主体意识不强，在立法项目上“等米下锅”，政府端什么菜，人大吃什么饭，缺乏主动作为；

    ――领导参与度不高，地方人大对立法事项的统筹协调能力较弱，立法规划制定调查研究不够，缺乏周密论证，制定不够科学；

    ――具体经办的同志对地方经济社会和发展的大局认识和把握不够，法规顶层设计和制度创新意识不强，部门立法倾向较重。而地方立法扩权后，设区的市人大及其常委会一改“等米下锅”的被动局面，主动作为：

 

    一方面，各级人大常委会通过制定立法规划和年度立法计划，在法规立项上把握住了人大主导权。另一方面，在法规立项、法案起草、法规审议、修改等地方立法的全过程中，坚持发挥人大的主导作用，集思广益，统筹协调，较好地避免法规的部门化倾向，确保了法规的地方性。

    党委领导、人大主导、政府作为主体已成为新时代地方立法的新格局。这是地方立法立足地方性事务和实际需要、突出法规的地域性的重要保障。

    二是人大领导特别是分管领导的参与地方立法，由过去的单纯依靠“工作人员立法”变为“权力机关和集体立法”。

    从近两年四川设区的市的地方立法情况看，地方立法扩权后，市、州人大常委会领导特别是分管领导，如雅安市、巴中市人大常委会的主要领导和分管领导亲自参与法规项目收集论证和法规审议评估工作等，法规进展的每一步，领导都亲自过问，亲自参与，形成了人大领导与工作班子相结合、上级和下级相结合、专业队伍与群众相结合的地方立法工作新机制，从而为地方立法突出地方特色提供了组织保障。

    事实证明，地方立法中人大主导与否，人大领导尤其是分管领导是否参与其中，对立法导向和法规的质量影响极大，甚至直接左右着法规的质量。

    二、坚持上级指导，是地方坚持特色立法的主心骨和强大智力支持

    举一个事例：2016年下半年围绕《雅安市新村聚居点管理条例》中的一些问题在省人大法制委、常委会法工委和雅安市人大开展的一场辨论。

    《雅安市新村聚居点管理条例》是雅安市获批地方立法权后制定的第一部实体地方性法规，是雅安市人大立足新村聚居点管理的需要，开展特色立法的一次探索和尝试。条例参照《物业管理条例》、《四川省物业管理条例》，对聚居点的物业管理作出规定，依据和借鉴《四川省城乡环境综合治理条例》等相关法律法规，对雅安市“420”地震灾后重建的新村聚居点的房屋、配套设施设备、公共场地、环境卫生、容貌秩序等物业管理活动予以规范。同时结合雅安实际，在保持现有村委会设置格局基本稳定前提下，主动与新农村社区建设相对接，紧紧围绕新村居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，总结灾后重建经验，将新村聚居点建立的自主管理委员会这种有效的管理方式，写进地方性法规，通过立法理顺新村聚居点与乡镇、村委会的关系，防止自管会取代村委会的法定地位，解决新村聚居点“誰来管、管什么、怎么管”的问题，以期实现新村聚居点“有人管事、有章理事、有钱办事”的有效管理，巩固灾后重建成果的目标。但是条例在征求意见过程中，对条例草案是否属于设区的市城乡建设与管理立法权限范围，是否触及基层群众自治制度国家专属立法权产生分歧，从而引发了一场深刻的辨论。针对争议，当时省人大法制委员会和常委会法工委的领导没有简单粗暴处理，而是让正反双方充分辩论，以理服人。同时法制委领导又带队到实地听取意见，开展立法调研。同年12月，法制委主要领导又带领省、市人大法制委、法工委相关人员专程到北京向全国人大常委会法工委咨询和请示，使这场辩论圆满收官。

 

    今天，这场辩论早已尘埃落定，但这场辩论的意义却不可小觑。这场辩论无疑在雅安市以及全省设区的市地方立法思想上打下了深深的铬印，更是对设区的市注重法规质量、坚持地方特色的一次地方立法的奠基礼。其主要意义有：一是肯定了雅安作为设区的市对新村管理进行地方立法的探索和开创意义，保护了设区的市立足本地实际，探索特色立法的积极性，二是帮助设区的市加深了对地方立法和法规地方特色的认识，提高了地方立法水平；三是彰显了地方特色立法的示范效应，在全省地方立法中播下了法规地方特色的种子，今天地方特色已经开始在四川各地地方立法中生根、发芽、开花、结果。从2018年四川省立法计划看，《泸州市白酒历史文化保护条例》、《巴中市石窟保护条例》、《自贡市井盐历史文化遗迹保护条例》等一批反映地方事务、具有地方特色的法规列入其中，可见特色意识已经深入地方立法人的心中。

    如果当时上级人大对条例的认识是另一个态度，如果省人大法制委和常委会法工委在处理方法上简单或者草率一些，《雅安市新村聚居点管理条例》将可能是另外一个结局。由此可见，上级帮助指导，是地方立法的主心骨，是地方坚持特色立法最重要的智力支持。

    三、坚持科学立项，是地方立法正确决策、突显法规地方事务性特点的重要基础

    立法法第五十二条规定，“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集各方意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高地方立法的及时性、针对性”。

    四川在制定《四川省人民代表大会及常务委员会立法条例》时对其作了进一步细化：“编制立法规划草案和年度立法计划草案，应当根据经济社会发展和民主法治建设以及实施重大改革决策的需要，综合考虑法律法规的实施情况和社会重大关切等因素，认真研究代表议案，广泛征集各方意见，科学论证评估，确定立法项目，提高地方立法的及时性、针对性”。（第七条）

 

    根据立法法和四川省的《立法条例》的规定，四川省各设区的市人大及其常委会近年来在确定地方立法项目前，大多注意收集和分析以下几个方面的情况：一是本地区经济社会发展和民主法治建设的情况；二是地方党委实施改革的重大决策、措施和部署；三是本地区实施法律法规的情况；四是地方各界和社会的重大关切；五是人大代表的议案和建议；六是社会各界和群众对立法的意见和建议等。

    由于占有的资料翔实，情况全面，因而为立法工作的同志全面了解地方各方面情况和地方事务的实际需要，准确把握社会动态和党委意图，科学正确决策提供了帮助。由于论证充分，项目确定后其立法工作也得到了地方党委的肯定和支持，条例公布后大多赢得了社会的赞同和好评。如前面提到的《雅安市新村聚居点管理条例》即是一个最鲜明最典型的事例。

    同时，各地在立法项目的选择上注意克服贪大求全的心理，不去构筑体系，而是审时度势，或围绕党委工作重心，或针对地方性事务的某一个问题或某个侧面切入，有什么需要就立什么法，哪些方面需要规定就规定哪些方面，因而为突显法规的地方特色奠定了重要基础。

    如2018年《达州市莲花湖湿地保护条例》《宜宾市城市地下管线管理条例》《宜宾市五粮液生产区生态保护条例》《泸州市白酒历史文化保护条例》《巴中市石窟保护条例》《自贡市井盐历史文化遗迹保护条例》《雅安市村级河长制条例》《南充市嘉陵江生态环境保护条例》等，基本上都是从地方某一方面的事务入手开展地方立法，都是基层迫切需要解决的实际问题，这些项目来自基层，紧贴实际，选择这些项目立法反映了地方事务的需要，也展现了立法人其独特的视角和眼光，体现了地方特色。选择这些项目制定地方性法规迎合了改革开放的大潮，适应改革发展稳定的需要，把立法决策与改革决策有机地结合起来，既有助于全面保护、合理利用，又较好地推动了当地经济社会可持续发展。

 

    实践证明，全面收集情况，科学论证立项，是保证地方正确决策、突显法规地方特色的重要基础。

    四、坚持问题导向，针对上位法实施中的一些重大问题补充细化，是确保法规有特色、可操作的重要途径和方法

    制定地方性法规的一个最重要的目的就是解决实际问题，尤其是要解决那些国家立法难以企及的地方实际问题。

    我国是一个成文法的国家，而成文法是根据现实要求按照公共政策而制定出来的现实规则。因此，地方立法必须坚持实事求是，坚持问题导向，针对上位法实施中的一些重大问题和现实需要，从解决实际问题入手，有的放矢补充细化，针对问题完善规范，这也是制定地方性法规，突出法规地方特色的本质特征，否则就失去了地方立法的现实作用和实际意义。

    如泸州市在制定《泸州市物业管理条例》时，针对物业管理中存在的违法行为、水电等专业设施设备经营管理、住宅专项维修资金使用、业主与街道办事处及乡镇人民政府的关系等问题专门作了规定。

 

    如使用住宅专项维修资金，条例第六十四条规定，发生下列情形之一的，应当启用应急程序使用住宅专项维修资金，但按照本条例第六十一条规定由专业经营单位承担的除外：

    （一）屋面、外墙防水损坏造成渗漏的；

    （二）电梯故障，存在安全隐患的；

    （三）住宅水泵损坏导致供水中断的；

    （四）楼体外墙墙面有脱落危险的；

    （五）专用排水设施因坍塌、堵塞、爆裂等造成功能障碍，危及人身财产安全的；

    （六）消防系统出现功能障碍，应当对消防设施设备维修、改造的；

    （七）其它需应急使用住宅专项维修资金的。

    这些规定较好地补充和完善了省物业管理条例的不足，充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度地凝聚立法共识。

    又如在专业设施设备的运营管理上，针对存在问题，条例第六十一条规定，供水、供电专业经营单位对终端用户的分户计量表或终端用户入户端口以前的设施设备及相关管线进行维修、更新、养护和管理，并承担相关费用，但未移交给专业经营单位的除外。

    前款规定的设施设备未移交给专业经营单位的，市人民政府应当制定规划，分期组织移交。

    与省物业管理条例相关规定比照，泸州市条例增加了专业设施设备移交的内容，移交的责任主体是市人民政府，办法和手段是制定规划，解决问题的方法和途径是分期组织移交。这样补充和细化，更具操作性，更加便于落实。

    五、坚持精细立法，是提高地方立法质量，确保法规地方特色的重要法宝

    所谓精细化立法，就是针对以往立法工作中存在的粗放化问题形成的以体例精简、内容细实、质量至上、总体管用为目标的立法模式。而这里讲的精细立法，主要是讲法律法规内容要精细，少一些原则性、要求性、倡导性的条款，多一些细化、量化的规定，力求通过精工细作、精雕细琢，切中要点、聚准焦点、抓住关键环节、突破薄弱环节，做到严谨、务实、精准，便于贯彻实施。

 

    自批准设区的市地方立法以来，各地在地方立法实践中，根据立法形势的变化和对立法工作的学习思考，树立和落实精细化立法的新理念，推动新的立法实践，迈出了精细化立法的步伐，取得了良好成效。试举几例：

    一是定位精准

    如《巴中市红军文物保护条例》，对于红军文物，是个新概念。什么是红军文物，如何精准定位，是条例制定首先要解决的关键问题。巴中市条例在条例中作了如下规定：

    第三条　本条例所称红军文物，是指在本市行政区域内，与川陕苏区和其他苏区革命斗争史相关，反映苏区革命斗争的重要历史活动、进程、思想、文化等，具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的下列文物：

    (一)重要机构、重要会议旧址；

    (二)重要人物故居、旧居、活动地；

    (三)重要事件、战斗遗址；

    (四)具有重要影响的烈士事迹发生地和墓地；

    (五)与川陕苏区和其他苏区革命斗争史相关的各类纪念碑、纪念馆等纪念设施；

    (六)具有历史、科学、艺术价值的石刻标语、墨书文献、手稿和其他文献资料；

    (七)反映川陕苏区革命活动、工作制度、生产生活等代表性实物；

    (八)其他应当保护的红军文物。

    试问，看了如上精准概念与例举的规定后，对红军文物还有疑义吗？

    二是结构严谨务实

    如成都市社区教育条例，围绕社区教育，成都市将条例设计为六章，分别为　第一章　总则，第二章　组织与实施，　第三章　合作与参与，　第四章　保障与促进，　第五章　法律责任，第六章　附则。

    又如《雅安市新村聚居点管理条例》，条例设计为第一章总则、第二章自主管理委员会、第三章房屋管理、第四章公共设施和公共场地、第五章容貌秩序和环境卫生、第六章经费管理、第七章监督检查、第八章法律责任、第九章附则。整个条例围绕管理布局，结构层层递进。

    三是内容规范精细

    如2018年9月30日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议批准的《成都市社区教育促进条例条例》。这是一部创制性条例，条例除第一章总则有一些原则性、要求性条款外，更多的是对成都市社区教育保障和促进措施的细化、量化。

 

    我们来看看条例的第四章保障与促进：

    第四章　保障与促进

    第二十七条　市和区（市）县人民政府应当建立和完善有利于社区居民参与社区教育的政策措施，鼓励社区居民积极参加社区教育活动，保障社区居民的学习权利。

　　第二十八条　市和区（市）县人民政府应当将社区教育场所和设施纳入社区规划和建设，开展社区教育机构标准化建设。

　　社区教育机构指导性建设标准由市教育主管部门依照有关规定制定，报市人民政府批准后实施。

　　第二十九条　建立健全政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道筹措经费的社区教育投入机制，拓宽社区教育经费来源渠道。

　　市和区（市）县人民政府应当将社区教育经费列入同级财政预算，建立社区教育经费的分级保障体系，完善经费投入机制和标准，保障社区教育机构标准化建设、专兼职队伍建设、课程体系建设、公益课程实施、社区教育公共服务平台建设等社区教育基本公共服务支出。

　　市和区（市）县人民政府应当加强社区教育经费的监督管理，提高使用效益。

　　第三十条　市和区（市）县人民政府应当根据本行政区域内的社区居民总数，为社区教育机构配备相应的教师和管理人员。社区教育专职人员可以在区域内事业编制中统筹安排，也可以在编制外以政府购买服务方式聘用。

　　市人社、教育等部门应当根据国家、省相关规定，共同制定社区教育专职教师职称（职务）评聘实施细则。

　　第三十一条　市和区（市）县人民政府可以通过购买服务等方式提供社区教育基本公共服务。

　　鼓励社会力量采取市场化的方式为社区居民提供专业性、个性化的社区教育服务。

　　第三十二条　市和区（市）县人民政府应当将社区教育工作纳入年度目标管理，开展社区教育专项督导，督导结果应当向社会公布。

　　第三十三条　鼓励广播、电视、报刊、网络等媒体积极开展社区教育的公益宣传，为社区教育发展营造良好的社会舆论环境。

　　第三十四条　每年十月第三周为本市的社区教育活动周。

　　社区教育活动周期间，教育主管部门应当会同其他部门开展社区教育宣传、社区教育学习成果展示等活动。

    条例围绕社区教育的保障与促进，从政策措施、规划建设再到资金的筹措、老师和管理人员的配备、社区教育服务等聚准焦点、环环相扣，切中要点、层层递进，精工细作、精雕细琢，明确具体，可操作性强，是一部具体、可操作的好法规。

 

    总之，精细化立法要在法规的实、补、细、续、用字上下功夫。实是实事求是，从实际出发。补是补充，根据上位法的实施情况和地方的实际问题进行补充，完善和丰富其内涵，解决上位法无力企及的问题。细是细化、精细。续是延伸扩展，用是实用、管用、好用。



原文标题：蜀山　地方特色视野下的地方立法——从设区的市地方立法看法规的地方特色

原文来源：立法网微信公众号

（立网新  蜀山/文）