2014年，广东省佛山市中级人民法院对该市南海区狮山镇人民政府依据中共南海市委“红头子文件”作出的一项行政处罚行为作出裁决，认为中共南海市委相关文件与上位法相冲突，不应适用。

    法院认为，上诉人主张“根据中共佛山市南海区委员会南发（2008）11号文件第四条第（三）项的规定，被上诉人属于非婚生育的子女，不应具备农村集体经济组织成员资格。经查，由于《广东省人口与计划生育条例》第四十八条对违反计划生育的人员在农村股份合作制分红及其他福利待遇的享受方面的限制已经作出了规定，南发（2008）11号文对被上诉人权益的限制超出了《广东省人口与计划生育条例》的规定，与上位法相冲突，该规范性文件在本案中不应适用”（[2014]佛中法行终字第168号）。

    依据党委制定的“红头子文件”作岀的行政行为，在司法实践中开始接受人民法院的合法性审查。那么，党委和政府联合制发的“红头子文件”是否需要报送人大常委会备案并接受审查呢？

 

    从宪法精神来看，应把党政联合制发的文件纳入备案审查

    党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。党政联合制发的文件是党的活动之一，自然应当遵守宪法和法律。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条之规定，在本行政区域内，保证宪法、法律的遵守和执行是县级以上地方各级人民代表大会常委会的职权之一。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会也应当保证本行政区内党政联合制发的文件遵守和执行了宪法和法律的规定。这样，对党政联合制发文件实行备案审查，就是一种必不可少的措施。

    从文件内容来看，应把党政联合制发的文件纳入备案审查

    凡是党政联合下发的文件，基本上都是有关行政事务而不是党内事务的。文件主要内容一般在本行政区域内都是具有普遍约束力，可以反复适用。这类行政性规范文件，从执行主体上讲，虽然文件是党政联合发文，但是执行的主体依然是政府和政府部门。从规制的对象上讲，此类文件仍然是来规制行政相对人，影响行政相对人的权利和义务。因此，此类文件应当纳入备案审查范畴。

    从监督原则来看，应把党政联合制发文件纳入备案审查

    从行为结构理论上讲，党政联合发文行为，本质上是一个行为，具有两种行为性质。一种是党务性质行为，另一种则是行政性质行为。因此，这一行为必须同时符合两种属性行为的行为规则，即，既要遵守党务行为的行为规则，也要遵守行政行为的行为规则。这种具有双重属性的公权力行为，应当受到双重监督。一方面是来自党内的监督，另一方面则应来自对行政行为的监督，包括行政系统内部监督和非行政系统监督。犹如具有党员身份的公职人员，其职务行为既要符合党规要求，也要符合国法要求。如行为违法，既要接受党的纪律审查、也要接受国家监察调查。因此，依据监督法，党政联合制发的文件，也必然要进行备案审查。
 

    （作者：秦飞雁系湖北省荆门市人大常委会副秘书长 ）

    （原文标题：《党政联合发文是否需向人大进行备案》，有删节）
 

 

原文标题：秦飞雁：党政联合制发的“红头子文件”应提交人大备案审查

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  秦飞雁/文）