徐昕：人民监督员制度是一个形象工程

发布时间：2013-04-27 作者：

     人民监督员制度的支持者的一项重要理由是，人民监督员毕竟能发挥一些监督作用。法治建设应当一步步推进，“勿以善小而不为”。不过，“有优点就要嫁给他吗？”正如一位女子选择婚姻时所面临的问题那样，人民监督员有些监督作用并不能令人信服地直接得出应当建立和推行这项制度的结论。



    西南政法大学法学院教授徐昕在中战会上撰文说，人民监督员制度是一项人为建构、存在重大制度缺陷、无法真正解决司法民主和权力监督问题、在经济上不效率的制度。其出台和实施不过是一个“形象工程”，一场表演。

人民监督员制度是一项奇怪的制度

    人民监督员是一项奇怪的制度。它是人民检察院主动引入的，希望“人民”来监督自己的制度。从直觉而言，主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为。因为从理性人的角度而言，自由是人们或者组织所追求的重要目标之一，除了法律或习俗预先设定的规制外，没有谁希望自己的自由意志受到他人的监督或制约。

    但是，人民监督员制度的引入并不能说是反逻辑的，其充其量是不符合经济逻辑而已。实际上，这一制度的出台所遵循的主要是政治逻辑，所追求的也正是政治收益。中国自1980年代末推行司法改革以来，法院的权威和地位不断扩张，而检察院的地位有所下降，检察权不断被弱化——近十年来检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已经失去，民行案件的抗诉遭遇了严峻挑战，自侦权的相当一部分被划给了公安机关，连侦查监督权也受到质疑，有人还提出建立治安法院、实行侦查活动中的司法令状制度。为了保障检察权在司法改革中不被继续弱化，为了在政治体制中寻求更大的正当性和话语权，“以人民的名义”获取更大的力量，检察院的策略之一就是推出了与人民陪审员“意义”相当的人民监督员制度。

人民监督员制度的设计和运作实际上是反民主的

    人民监督员制度产生的理论背景主要是追求司法的民主化。最高人民检察院试图通过构建人民监督员制度实现民众对检察工作的参与，从而强化检察制度的正当性。因为既然检察制度更扎实地建立于民主的理念之上，既然是“以人民的名义”，便可能从人民那里寻求到更大的力量；与此相应，人民监督员制度也就被看作是“坚持立检为公、执法为民的重要体现”。

    但司法实践——至少人民监督员制度试行的实践——表明：这项制度的设计和运作实际上是反民主的，与其产生的理论背景即司法民主理念相悖。例如，人民监督员的产生并非通过民主选任，而是由检察院自行选聘；人民监督员的精英化，表面上似乎代表人民，但实际上并无代表性或代表性相当不足；其运作也并非诉诸民众的常识，而在很大程度上依靠法律专业知识。在当代中国，即便是人民代表大会制度，其代表性都很弱，被推选出来的人民代表很难说代表了“人民”的意志，更何况人民监督员呢？而即便是人民代表大会制度，都难以切实发挥实质性的监督作用，人民监督员制度又能够在多大的程度上以“人民”的名义发挥监督作用呢？

“谁来监督监督者”的问题并不是引入人民监督员制度就可以解决的

    人民监督员制度产生的另一个理论背景是权力制衡问题。按照宪法所设定的框架，人民检察院定位于法律监督机关，享有法律监督权。正是因为其法律监督权，而引发了“谁来监督监督者”的问题——检察机关监督别人，谁来监督检察机关？人民检察院是否亦应被监督？由谁监督？如何监督？法院等机构以及社会公众对此相当质疑，而人民监督员制度建立的目的之一，正在于引入人民监督员来监督作为法律监督机关的检察院的有关活动，以化解上述批评。但人民监督员所监督的事项，即直接立案侦查案件中拟作撤案、不起诉处理以及不服逮捕决定的“三类”案件，以及“五种情形”(不立案或不当立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应予刑事赔偿而不依法予以确认或不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况)，只是一般性的检察业务，而非检察机关对监督职能的行使。

    而且，“谁来监督监督者”的问题，并不是引入人民监督员制度就可以解决的——同样且简单的道理，谁来监督人民监督员呢？在权力运作的实践中，监督者——理论上的设置可能是无限的——设置的链条必须在某一环节切断。正如民行案件中的检察抗诉所引发的争论那样，支持者认为权力需要监督，没有监督的权力必然会走向腐败，而反对者则认为审判权应当独立运行，监督的链条在此应当切断。

    实际上，“谁来监督监督者”的命题主要是针对没有任何监督和制约的终极性权力而言的。对于当前中国的检察权而言，全力解决“谁来监督监督者”的问题其实并没有太急切的必要性，因为现实中的检察权并非一项终极性权力，针对它实际上已经存在较多且有效的制约机制。例如，最大的制约来自审判权和诉权，检察院提起的公诉需要面对当事人及其律师的对抗，刑事案件最终由法院裁判，犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，律师亦可介入，拟撤销案件或不起诉的，控告人或有关部门可以提出意见，等等。同时，政治框架中的其他权力——人大、政协、中国共产党，以及新闻媒体、社会公众等，都可能实施有力的监督。人民监督员制度的监督效用，与上述监督机制相比，实在是“小菜一碟”，这一点从其实际运作状况也能得以说明。

人民监督员制度的效用显然很不理想

    根据最高人民检察院办公厅人民监督员办公室(2005)提供的数据，自2003年8月启动人民监督员制度试点工作以来，截至2005年8月底的两年内，全国共有2789个检察院开展试点工作，选任人民监督员19015名，每个检察院平均6.82人。人民监督员共监督不服从逮捕决定、拟不起诉、拟撤案等“三类案件”6719件，其中不同意检察机关拟处理决定的315件，不同意的表决意见被检察机关采纳的155件。每个检察院接受人民监督员监督的案件平均仅2.41件；人民监督员参与的案件人均才0.35件；人民监督员的同意率非常高，不同意检察机关拟处理决定的仅占全部监督案件的4.7%；而人民监督员的不同意并没有约束力，只能导致检察委员会讨论程序的启动，而讨论的结果只有49.2%采纳了人民监督员的意见。

    根据《最高人民检察院2006年工作报告》，截至2005年底，全国80%的检察院实行了人民监督员制度，人民监督员共对9652件拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行了监督，其中不同意办案部门原拟定意见的484件。经检察长或检察委员会研究，检察机关决定采纳218件。人民监督员不同意检察机关拟处理决定的占全部监督案件的5%；检察机关采纳的情形则有所下降，仅占45%。基于以上数据，从两年多的制度运作实践来看，人民监督员制度的效用显然很不理想，所发挥的作用实在是非常有限的。

人民监督员制度显然并非检察机关所声称的“外部监督”

    人民监督员缺乏应有的独立性。导致这一点的因素很多，而首要原因在于人民监督员的选任机制。人民监督员是由检察院自行选任的，即被监督者选择并“邀请”监督者来对自己实施监督，而且相关的监督费用也由检察院承担。不得不质疑，这样的监督在多大程度上是独立的、认真的、有效的？被邀请者的地位类似于客人，而邀请者是主人，在“尚礼”的中国社会中，客人是很难撇开“面子”对主人指手画脚的。客人即便可以按照主人的意思提些意见和建议，进行监督，但存在一个(至少是默示的)前提——大家彼此要客客气气，“给面子”是相互的。所以，人民监督员被“邀请”担任监督员后，往往会因为种种因素——诸如“面子”、顾虑、预期效用等——而难以对检察业务进行独立、有效的监督。

    检察院对人民监督员(以及法院对人民陪审员)的选任，很大程度上会考虑候选人的身份、职业、地位、知识水平等因素。现实表明，被选任者往往倾向于是名人、有钱人、有地位的人以及(选任者的)熟人，结果会导致人民监督员的精英化和熟人化。这种“劳模”或精英式的挑选过程，完全不同于英美法国家的陪审员“随机抽选+当事人筛选”的模式，后者可以代表普通民众，而前者实际上大致相当于“人大代表、劳动模范、博士生导师”的遴选。被选任的人民监督员形式上肩负着人民所赋予的神圣使命，实际上却更多是享有一种崇高的荣誉，因此，其工作最主要不是监督检察院的工作，而更在于展示该制度的宣传效果和政治意义。人民监督员大多是精英人士，因此，事实上其角色基本相当于“顾问”，而不是独立的监督者。

    精英化之外，人民监督员制度还存在熟人化的问题。即便被选任的人民监督员与检察机关领导或有关人员起初并非“熟人”，但随着工作的开展，他们之间的关系将会很快升温，而成为一个“圈子/共同体”的人。“熟人化”是人民监督员制度一个重要的文化背景，也是分析这项制度以及讨论一切“中国问题”不可或缺的因素。通过监督工作及其交流，请客吃饭等必要的接待，甚至监督工作结束后的“其他活动”，本来被定位于监督与被监督的关系无疑将逐渐走向“熟人化”的“朋友”关系；甚至在中国当下的语境中，监督者与被监督者彼此之间最后很有可能“称兄道弟”。这样在开展监督工作时相互之间便会给足“面子”，从而影响到人民监督员的独立性。所以，从类型而言，人民监督员制度显然并非检察机关所声称的“外部监督”，将其定位于内部监督更为准确。

人民监督员仅仅是一种形式上的监督制度或咨询程序

    人民监督员的监督缺乏足够的权威性。2003年9月通过、2004年7月修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》第25、26条规定：人民监督员的表决意见由检察长或检察委员会进行审查；检察长不同意的，应提请检察委员会讨论；检察委员会不同意的，应依法做出决定，并由人民监督员办公室向人民监督员做出说明；参加监督的多数人民监督员若有异议，可提请上一级人民检察院复核。可见，按照被监督者所设定的规则，人民监督员所拥有的监督权力有限，而且是非约束性的，只有建议权，没有决定权，更没有启动、变更和终止诉讼程序的功能。

    该制度运作的现实也表明人民监督员的监督缺乏权威性和约束力。人民监督员的监督同意率极高，2003年8月至2005年底监督的9652宗案件中人民监督员说“不”的仅占5%，而在此基础上，检察委员会讨论不同意人民监督员表决意见并自行做出决定的还高达55%，此时人民监督员是否提请上一级人民检察院复核的情况不明，根据一些粗略的考察，大致可推定为无此种情形。据此，我们不得不质疑，这种非约束性、非刚性的监督制度，能够真正实现预期的监督功能和效用吗？国家耗费高成本，但建立的仅仅是一种形式上的、至多是一种“顾问型”的监督制度或咨询程序，这究竟有无必要？

    人民监督员制度存在的问题，还比如：如何保障人民监督员清楚地了解案件事实？依靠检察人员介绍案情、出示证据、说明法律适用情况，旁听办案，听取有关人员陈述和律师意见，是否足以得出可靠的表决意见？人民监督员是否拥有对监督权的行使而言至关重要的、不依附于检察机关的独立调查权？如果可靠性不能得以保障，则表决意见的实质权威性来自何处？如果说人民监督员的监督即便不当也无所谓，因为其后还有检察长、检察委员会、上级检察院、法院审判等多道屏障，那么引入人民监督员制度的必要性及意义何在？直接维护或强化这些屏障，进一步贯彻落实审判权、诉权、新闻和社会监督机制，岂不是更加直截了当和对症下药的解决办法吗？

人民监督员制度成本相当高而监督活动本身的收益却是相当的低

    人民监督员制度的支持者们并非没有看到其局限，但他们仍予支持的一项重要理由是：有监督总比没监督好，人民监督员毕竟能发挥一些监督作用，法治建设应当一步步推进，“勿以善小而不为”。不过，“有优点就要嫁给他吗？”正如一位女子选择婚姻时所面临的问题那样，人民监督员有些监督作用并不能令人信服地直接得出应当建立和推行这项制度的结论。下结论之前至少需要分析这项制度的成本与收益，任何一项制度的推行都应对此予以权衡，如果其收益很小，成本却很高，则不能以“毕竟有些监督作用”为由而证明其正当性。

    一些人认为，检察院无需向人民监督员支付报酬，因而这一制度运作的成本低。但在我看来，人民监督员制度绝对不是一项低成本的制度。成本的计算应当进行综合性的考量，除直接成本外，还必须考虑间接成本；除经济成本外，还必须纳入时间、人力、机会成本；成本还包括私人成本和社会成本，当期成本和未来成本等。人民监督员制度运作的成本至少包括：国家和社会特别是检察系统为宣传和推行人民监督员制度而投入的各种资源；检察院宣传这一制度、选任人民监督员、适当的培训、会议、必要的接待、差旅等费用，为接受监督而做准备的费用，因此所投入的人力、时间等成本，以及将上述成本投入检察业务所可能带来的收益；人民监督员办公室的建立、运作和维持的费用，检察机关为人民监督员履行职责提供必要的工作条件，对其履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用给予补助，并给予节假日补助，对无固定收入的人民监督员给予工资补助等；人民监督员参与监督工作和检察院组织的会议、培训、活动所产生、但未获得补偿的费用、误工损失、所耗费的时间，投入工作可能带来的收益等。可见，人民监督员制度的成本实质上是相当高的；而按照上述分析及有关数据，监督活动本身的收益却是相当的低。

人民监督员制度与法治原则的要求相距遥远

    人民监督员制度是一项基于政治原因而人为建构、存在较多重大的制度缺陷、无法真正解决司法民主和权力监督问题、在经济上不效率的制度。如果评价得苛刻一些，甚至可以说这一制度与构建者所声称的司法民主性质、权力制约功能以及法治原则的要求相距遥远，其出台和实施不过是一个“形象工程”，一场表演，一场流于形式的民主/法治“秀”。



原文标题：人民监督员制度批判

文章来源：httt://www.cssm.gov.cn

（立法网  赵娟/摘编）