寇枭立：2019年我国“办理破产”指标排名全球营商环境第61位 尚有较大提升空间

发布时间：2020-01-17 作者：寇枭立

    营商环境的概念最早来源于世界银行2003年开始发布的营商环境报告，英文为Doing business，直译为做生意，以企业生存的完整周期来考量一个国家的商业环境，具有较大的世界影响力和学术价值。



    内容摘要

    营商环境的概念最早来源于世界银行2003年开始发布的营商环境报告，英文为Doing business，直译为做生意，以企业生存的完整周期来考量一个国家的商业环境，具有较大的世界影响力和学术价值。

    近年来，在世界银行发布的《营商环境报告》中，我国的排名逐渐上升，2019年排名已达全球46名，但考察单项指标，办理破产这一二级指标仅排名全球第61位，尚有较大提升空间。按照世界银行《2019年营商环境报告》办理破产指标的计算方法论，考察我国的破产制度，以期提出我国破产制度存在哪些改进的空间。

 

    正文

    根据世界银行营商环境项目的定义，营商环境是指伴随企业整个经营活动周期的各种周围境况和条件的总和。

    与传统的制度质量测度指标不同，于 2003 年开展的世界银行营商环境项目更多的是从微观层面对影响企业日常经营活动的各个方面进行测度，从2019年世界银行全球营商环境报告来看，具体包括 12项指标，分别为开办企业、建筑许可（办理施工许可证）、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产、劳动力市场监管、政府采购。

    2019年世界银行全球营商环境报告中国列全球第46名，相较2018年提高32位，是2005年中国进入评价范围内最好的名次。

    2019年世界银行营商环境报告监测了中国北京、上海两个城市，这两个城市提高营商环境的改革在开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、纳税、跨境贸易、保护少数投资者7个方面。

    从这些措施可以看出，世界银行营商环境报告反映的我国营商环境的改革多发生在放松监管的行政领域，而涉及到法律制度领域的改革较少。而与法律制度领域相关性最大的营商环境指标为执行合同及办理破产。

    相较于中国营商环境总体全球46位的排名，办理破产的排名全球61位，执行合同排名全球第6位。

    世界银行营商环境报告对执行合同这一指标，以一家当地的初级法院为例来衡量解决一起商业纠纷所耗费的时间和成本及司法程序质量指数。可见执行合同这一指标反映了司法效率与质量，中国在此项指标上的排名处于世界前列。而办理破产这一指标，世界银行营商环境报告衡量的是国内企业破产程序的时间、成本和结果, 以及适用于清算和重组程序的法律框架的力度。

    办理破产指标下，一共有时间、成本、结果、回收率、破产框架力度5个三级指标。其中破产框架力度指标下有启动程序指数、管理债务人资产指数、重整程序指数、债权人参与指数4个四级指数。

    1、 破产程序的时间

    （一）办理破产所需时间漫长

    破产程序所需时间是指债权人收回贷款的时间按日历年数记录。世界银行《营商环境报告》所测量的时间段从公司违约之时开始，直至其拖欠银行的款项部分或全部偿付之时结束。各方可能采取的拖延战术，比如提出拖延时间的上诉或延期申请等，均考虑在内。在世界银行的此项数据中，中国所需时间为1.7年，与经合组织高收入国家1.7年的时间持平，但实际的数据可能比报告采用数据要长，如吉林省辽源市某股份有限公司2010年11月申请破产，2015年8月第一次债权人会议仍未召开，该破产案件5年未有动静。

 

    （二）办理破产时间长的原因

    破产案件无法律规定的审限，一是因为我国企业破产法律虽然2007年已立法，《中华人民共和国企业破产法》第四条规定破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。但是否能适用民事案件的审限管理，实践中并不明确。实践中，破产案件个案差异极大，大型企业的破产案件，流动资产与资产负债查明耗时漫长、债权人众多、员工众多。破产案件完全依照民事诉讼程序办理并不现实，但《中华人民共和国企业破产法》对裁定受理破产申请的期限、送达债务人或通知债权人的期限、申报债权的期限均有规定，但对发布公告的期限、第二次及以后债权人会议的时间、变价分配的期限等均未作规定，给予司法程序的弹性空间较大，一定程度上导致了破产案件审理时间的漫长。

    （三）配套机制的缺位

    从司法实践看，破产案件漫长的另一个原因是，破产案件少导致的破产案件审理能力不足，破产案件审理不仅需要破产程序法律知识，还涉及经济、企业管理、财务会计、融资融券等与企业经营活动息息相关的专业知识。

    破产案件审理力量的薄弱导致法院有将破产案件置于法院受理案件范围之外的愿望，长期缺乏破产案件的审理经验，造成破产案件审理的配套机制缺失，破产案件的审理需要债务人企业管理人员、财务人员、公安机关、银行、工商部门的多方配合，如果没有协作机制，破产案件的审理变得更加困难，企业申请破产面临无门告状的情况，导致破产案件久拖不决，或者破产后迟迟无法清算完毕。

    2、 破产程序所需的成本考察

    （一）破产成本的域外比较

    世界银行《营商环境报告》中办理破产的成本，是指法律程序成本。包括法庭费用和政府税费、破产管理费、拍卖费、评估费和律师费，以及其他一切费用和成本。根据2019年世界银行《营商环境报告》中国北京、上海办理破产的成本均为资产价值的22%，相较经合组织高收入国家资产价值9.3%的成本，我国办理破产所需的成本在世界上属于高水平。作为对比，我国台湾地区4%，香港地区5%，我们仍有很大的提升空间。

    （二）现行制度下破产成本的产生

    我国破产企业法定义的破产费用范围要小于世界银行《营商环境报告》办理破产成本的范围。我国企业破产法规定破产费用包括：1.破产案件的诉讼费用；2.管理、变价和分配债务人财产的费用；3.管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。相比较世界银行《营商环境报告》，我国的破产费用未包含政府税费。
 
    现实中，政府税费可能成为分配方案不能获得通过的重要因素。假设破产企业一宗土地财产变价分配，预算土地办证费2万元，因该宗土地原为行政划拨，转变为破产财产拍卖时，国土部门增收120万元土地出让费，导致破产费用激增。我国企业破产法第一百一十二条第三款规定，按照国家规定不能拍卖或者限制转让的财产，应当按照国家规定的方式处理。该120万元的土地出让费无法转化为债权人可以申报的债权，导致分配方案的夭折。许多国有企业的破产基本都面临这样的问题，破产财产处置不慎，不仅会导致债权人不满意，更有可能导致国有资产的流失。对于破产企业来说，破产财产的变价成本涉及到债权人受偿权利的实现，破产费用的高低影响破产企业的清算工作顺利程度。

 

    （三）降低破产成本的方式

    我们能够通过什么方式来降低破产财产的流转成本来减少办理破产的成本。也许可以效仿司法拍卖，可以通过全国统一的破产财产处置平台来变价破产财产，减少办理破产的成本。统一的破产财产处置平台也利于破产清算的信息的公开，目前最高法已经建立了全国企业破产重整案件信息网，是否可以进一步考虑破产财产的处置平台建设。

    3、办理破产的结果

    世界银行《营商环境报告》对办理破产结果的考量是法律程序完成后企业业务是否会继续运营下去或者企业的资产是否会被分割出售。继续经营下去则得1分，分割出售则为0分。从我国企业破产法的既有规定来看，企业继续经营下去指的是企业重整计划成功，企业起死回生继续经营。依我国企业破产法，发起重整的申请人为债务人（即企业）或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以在破产宣告前向法院申请。破产案件能够进入重整程序，具有极大不确定性，个案差异极大，世界银行的数据来源于个案数据，因此该项指标在办理破产三级指标中所占权重极低。

    值得注意的是，世界银行该项指标所针对的仅是办理破产案件中重整的成功与否，在金融类企业处理不良资产中对企业的重组则不在考察范围。考虑到我国企业进入破产程序的难度，能够进入破产程序的企业，重整成功的几率自然极低。

    4、破产案件的债务回收率

    （一）办理破产回收率的定义及比较
世界银行《营商环境报告》办理破产的回收率是指债权人通过重组、清算或债务执行（抵押物没收或破产接管）等法律行动收回的债务占债务额的百分比来记录。计算时需考虑结果：法律程序完成后企业是会继续运营还是会被分割出售，然后，须将法律程序的成本扣除（债务人不动产价值的每个百分点计为1%），资金在破产程序期间被冻结所产生的价值损失需考虑在内，如资产折旧。

    2019世界银行《营商环境报告》公布的中国的债务回收率为36.9%，作为比较，经合组织高收入国家回收率为75.21%，中国台湾地区回收率为82.2%，中国香港回收率为87.2%，韩国回收率为84.6%，日本为92.4%。

    （二）域外经验下破产回收率的影响因素

    考察韩国的域外经验主要有二：一是快速及债权人主导型的企业重整程序，二是设立破产专门法院—首尔重整法院。韩国除了司法程序外，设立有多种形式的自主性债权人主导型的债务人结构调整手段。韩国企业通过司法程序进行破产与重整的占比不高，2013年韩国共到底40837家企业，但法院受理的破产案件1296件，仅占倒闭企业总数的3.1%。

    虽然债权人主导型破产与重整会存在债务人资产低价销售和非法清算问题，但其较低的破产成本和较高的债务回收率仍然有其无可比拟的优势。破产专门法院的建立，不仅在人员、财政预算、政策支持上满足企业破产重整需求，而且对于债权人主导型自主性破产重整有极大的指导和示范意义。

    韩国债务人重整与破产法规定，债权份额占债务人所负债务的二分之一以上的债权人，或者取得前述这些债权人同意的债务人，在申请重整程序后重整程序开始前，可以提前提交重整计划草案。提前提交重整计划草案的债权人之外的债权人，在为表决重整计划而召集的债权人会议之前，可以向法院提出同意该提前提交的重整计划草案的书面。作为比较，我国企业破产法规定在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前，债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人，可以向人民法院申请重整。我国破产案件的重整程序启动条件相较韩国约束较少，但重整计划草案需要债权人分组表决，2019年3月27日发布的最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）中，允许以通信、网络投票方式表决。实践中召开债权人会议进行分组表决的时间、经济成本较高，破产案件难以进入重整程序，司法解释允许此举对提高重整效率有极大的促进。

    （三）我国破产案件债务回收率低的制约因素

    制约我国破产案件债务回收率提高的一个重要原因，仍在于破产案件启动难、周期长。对于债务人流动性资产严重不足的破产案件，固定资产占债务人资产的绝对多数，漫长的破产周期带来固定资产的折旧率越来越高，导致债务人即便成功破产，债权人债权能够受偿的比例也较低。

    债务人资产的更多损失，可能来源于破产程序的漫长和重整失败带来债务的扩大。我国法律规定债务人破产申请受理后，债务人附利息的债权自破产申请受理时起停止计息，债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息也不能债权申报。而且债务人对未履行完成的合同也有权选择履行，但对于融资困难导致管理人选择履行的合同不能履行和无因管理、不当得利、债务人财产致人损害、管理人履行职务致人损害等共益债务，会因破产程序的漫长和重整失败而夸大。从而可以看出，破产回收率与破产、重整的效率关联性最为显著。

    5、破产框架力度的法律支撑

    （一）破产框架力度指标的构成与比较

    世界银行《营商环境报告》破产框架力度指标基于其它4个指数：启动程序指数，管理债务人资产指数，重组程序指数和债权人参与指数。这4个指数均是从是否有相应法律制度支撑来考察的，即所考察对象国的法律制度在这4个指数方面的规定，是否符合相应的最优规范。世界银行《2019年营商环境报告》中，中国这项得分为11.5，中国香港为6，中国台湾为10.5，韩国为12，日本为14，该项满分为16分。

    （二）启动指数分析

    启动程序指数考察2个方面的问题，一是债务人、债权人是否能够分别启动破产、重整程序，两者都可以分别启动两种程序，为最优规范；二是启动破产程序的负债标准，是否分别支持流动性资产测试和资产负债表测试，只要求两者满足其一为最优规范。该项指数下，我国企业破产法制度除了债权人启动重整的条件较为苛刻，其他均支持。

    （三）管理债务人资产指数分析

    管理债务人资产指数考察6个方面，一是债务人（或其破产管理人）是否可以继续履行对其存续必需的合同；二是债务人（或其破产管理人）是否可以拒绝履行过于难以负担的合同；三是破产程序启动前进入的给予一个或多个债权人优惠的交易，破产程序开始后是否可以撤销；四是破产程序启动前进入的低价交易，破产程序开始后是否可以撤销；五是破产框架是否包括允许债务人（或其破产管理人代表）在破产程序启动后，为履行其职能而获取融资的条款。六是在资产分配期间，破产程序启动后融资相对于普通无担保债权人是否享有优先权。6个方面均是则为最优规范，值得注意的是，2019年3月27日，最高人民法院发布了关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三），其中第三条规定了破产申请受理后为管理人或自行管理的债务人为继续经营而借款的债权人，优先于普通无担保债权人。从而使我国法律制度在该项指数下均为最优规范。

    （四）重组程序指数分析

    重组程序指数考察3个方面的内容，一是重组计划是否只有权利被计划改变或受其影响的债权人可以表决。二是有权表决计划的债权人是否被分成若干类，每类债权人可单独表决，且每一类中的债权人都被同等对待；三是破产框架是否要求持反对意见的债权人在重组计划下获得和他们原本能在清算中同样多的所得。3个方面均是则为最优规范。最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）发布后，我国在此项指标下均为最优规范。

    （五）债权人参与指数分析

    债权人参与指数考察4个方面的内容，一是债权人是否可以任命破产管理人，或有权批准或拒绝破产管理人的任命；二是债权人是否需要批准破产程序过程中债务人的大量重要资产的出售；三是个人债权人在破产程序进行中是否有权获得有关债务人财务的信息；四是个人债权人是否可以反对法院或破产管理人就该债权人或其他债权人对债务人提出的要求而做出的批准或拒绝的决定。4个方面均是则为最优规范。我国法律不允许破产管理人由债权人任命、批准或拒绝，债权人会议需要批准债务人重要资产的出售，个人债权人也可以获得债务人财务信息，但债权人无权对法院或管理人对债务人提出的要求批准或拒绝。

    需要说明的是，世界银行《2019年营商环境报告》是2018年11月2日发布的，此时最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）尚未发布，故我国此项分值在世界银行2020年营商环境报告中会有一定提升。

 

    6、提升办理破产指标的路径

    （1）培养破产审理人才队伍

    我国虽然于2007年开始施行企业破产法，但是实践中法院受理的破产案件一直极少。原因是多方面的，一是地方政府出于维稳和政绩需要干预企业破产；二是破产案件多破门协调压力大，法院不愿意受理破产案件；三是破产案件专业人员的缺乏。供给侧改革以来，清理“僵尸企业”成为供给侧改革的一个难点问题。法院长期没有破产案件造成的后果之一就是破产审理力量的薄弱，因此培养一支破产案件审理的专业力量是提高办理破产案件效率和质量的先决条件。

    （2）设置专门破产法院

    目前，北京、深圳、上海等地设立了专门的破产法庭，但我国目前还没有专门的破产法院，随着我国经济总量的继续提升，势必会有更大规模的企业破产需求，破产案件的办理专业性要求会更高，甚至会有受理跨国企业的破产的需要。破产是为了救济企业与个人，破产案件的审理区别于民事诉讼程序，破产案件还涉及经济、财务会计等方面的知识，专门的破产法院能够有更强的专业性。尤其是破产案件需要有大量的与行政部门、金融机构之间的协调工作，专门的破产法院可以在对外协调上具有更多的自主性和主动性。

    （3）企业重整的行政指导

    目前我国企业的重整还是要经过法院的审理，指定管理人，召开债权人会议，我国的破产制度是在司法程序中的破产制度。但是所有企业的重整都进入司法程序并无这样的必要，司法资源也难以满足这样大量的重整需求。一些中小企业的重整，债权人数量少，财务状况明确，可以在行业自治组织、市场监督管理部门的指导下进行破产，或者将重整事务委托破产服务中介组织进行，重整信息进入全国企业破产重整案件信息网即可。甚至可以借鉴韩国，进行企业预重整，法院仅作书面审查，批准或不准，提高中小企业的破产效率。

    （4）对破产效率和质量的更高追求

    破产效率是指从企业申请破产到法院宣告破产之间的时间尽可能地短。破产质量是指宣告破产后全债务人全部债务回收率的高低。从笔者的前述分析看，破产质量其实与破产效率息息相关，在申请破产时债务人资产无变化的情况下，破产效率越高，债务的回收率越高。因此在破产制度的完善中，我们需要特别注意，对破产效率的追求应该放在第一位。破产案件久拖不决是导致债务回收率低下最主要的原因。对破产制度的塑造要更加便利于债权人，债权人是有最大动力促进债务人破产的。相比法院的中立性，债权人主导的债务人破产是效率最高的，即便有低价出售债务人资产或者非常清算的情况，可赋予债务人或其他债权人撤销的权利。

    结语

    通过对世界银行《营商环境报告》办理破产这一项二级指标下5个三级指标的分析，破产框架力度这一指标仅于法律制度的完善程度有关，2019年3月最高人民法院关于适用《中华人民共和国企业破产法》若干问题的规定（三）的发布标志这我国在制度领域能够完善的空间已经不多。而在时间、成本、结果、回收率这4项三级指标中，我们需要完善的地方还有很多。而从笔者对影响破产成本、回收率的因素分析后发现，制约办理破产的成本、回收率的因素中，最为关键的因素仍是时间。也即是说在办理破产这一二级指标的提升上，提升办理破产的效率的优先等级是最高的。我们要培养专业的破产案件审理力量，也要建立专门破产法院，应对更大规模的破产需求，提升办理破产案件的专业性。但清理“僵尸企业”对司法的破产程序依赖程度应该下降，制度上的着力点应该是提高企业重整、破产的自主性和主动性，债权人对债务人破产有最大动力，债权人在破产法律服务提供者的协助下对企业进行重整、破产应该是提高重整、破产效率的最终方向。

    参考文献

    [1] Doing Business[DB].http://chinese.doingbusiness.org/,2019-05-05.

    [2] 卢泰岳：《韩国破产法最新修改与破产法院的设立》［J］，李英译，中国政法学学报2018年第4期，2018年5月。

    （原文标题：以世界银行营商环境报告办理破产指标方法论考察我国的破产制度——市场退出机制完善研究）

    （作者单位：成都市锦江区人民法院）



原文标题：寇枭立：2019年我国“办理破产”指标排名全球营商环境第61位 尚有较大提升空间

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　寇枭立/文）