张天科：人大会议推迟到一季度以后举行造成财政预算“未批先支”怎么办

发布时间：2020-03-13 作者：张天科

    受新冠肺炎疫情影响，今年的全国人大和一些地方人大会议将推迟召开，具体开会时间尚未确定。这是自1978年五届全国人大恢复每年召开一次大会这一法定要求后，42年以来全国范围内人大会议首度推迟。


 

    受新冠肺炎疫情影响，今年的全国人大和一些地方人大会议将推迟召开，具体开会时间尚未确定。

    这是自1978年五届全国人大恢复每年召开一次大会这一法定要求后，42年以来全国范围内人大会议首度推迟。

    同时，也打破了自1998年以来“全国人大会议3月5日召开”这一保持了22年的惯例。引发了社会广泛关注和热议。

    其实，关于我国各级人大会议的开始时间，宪法法律并无明文规定。长期以来，全国人大的会期并不固定。

    七届全国人大二次会议通过了全国人大议事规则，规定全国人大会议每年举行一次会议，于每年第一季度举行。

    根据地方人大制定的议事规则的规定，地方各级人民代表大会每年至少举行一次，会议的日期同全国人大会议基本一样，大都也是在每年第一季度。

    习惯上地方各级人大自下而上在1月-2月召开，全国人大在3月初召开。对于每年至少一次的人代会“例会”能不能向后推迟、延后召开，人大法律制度并没有明确而具体的规定和要求。

    也就是说，正常情况下，人代会应该在每年第一季度举行，无特殊情况不能拖后召开。每年的人大会议，应当不迟于三月底举行。

    今年的全国人大和一些地方人大会议之所以推迟召开，主要原因是受到当前的新冠肺炎病毒感染疫情防控形势的影响，无法按原定的计划和预定的时间召开会议。

    当下，全国和地方各级人大代表中有许多领导干部、企业职工、教职人员和医务工作者奋战在疫情防控的第一线，工作拖不开身。如果要按原计划如期举行人大会议，不仅开会人数保证不了，还会影响疫情防控工作；同时人代会大规模人员聚集，存在交叉感染巨大风险，影响会议的实质性效果。

    应该说，今年全国和一些地方人大决定将人代会会议推迟，不能不说是特殊时期的临时应对之策；同时也是根据有关法律规定，在公共卫生事件发生后，可以采取限制或者停止人群聚集活动的紧急措施。

 

    当然，根据当前疫情形势和防控工作需要，适时推迟全国和地方人民代表大会会议举行时间，符合宪法原则和精神，符合有关法律的规定。

    再从人民代表大会制度的性质上看，各级人大是国家权力机关，人大常委会是人大的常设机关，同时又是举行本级人代会的召集者和决定者，特殊情况下依法有权决定推迟召开人代会。况且，法律规定人代会除了每年一次之外，还可以临时召开，以前也有推迟召开人大会议的先例。

    所以，在非常时期的特定情况下，人大会议可以适当推迟；但必须有充分的的法律依据和现实需要，推迟要有时限要求，时间跨度不能太长，程序操作上不能有违权力设计和法律制度规范，合法有效。

    笔者认为，目前，对于人大会议推迟举行还有几个问题问题需要厘清：

    关于推迟人大会议的法律依据问题。

    推迟人大会议，首先应当以《宪法》第六十一条“由全国和地方人大常委会召集”为推论依据。全国和地方人大常务委员会负有召集全国和地方人民代表大会的权力，自然就有推迟召开人大会议的权力；

    其次应当以法律赋予全国人大和地方人大常委会有审查决定重大事项决定权为推论依据。推迟召开人大会议属于人大审议决定重大事项的议事范畴，全国和地方人大常务委员会有权就此作出决定。

    再次应当以传染病防治法关于“在公共卫生事件发生后，可以采取限制或者停止人群聚集活动的紧急措施”为推论依据。根据《传染病防治法》和《突发事件应对法》，如果发生全国性传染病疫情或者重大突发公共卫生事件时，是可以推迟像全国人大会议举行时间的。

    关于推迟缘由的规定问题

    即规定有哪几种情况，可以提出会议推迟的议案？现行的法律制度对此没有作出明确规定，需要今后进一步修正和完善。

    关于推迟议案的审议程序问题

    即由什么样的会议、按照什么样的程序来审议关于推迟召开会议的议案。本次推迟召开全国人大和地方人大会议的议案，普遍是由委员长会议和地方人大常委会主任会议向全国和地方人大常委会提出，并通过电视网络视频形式在人大常委会会议上经过常委会组成人员审议表决由全国和地方人大常委会依法作出适当推迟召开人大会议决定的。程序上是合法有效的。

    关于会议推迟的限度，即人大会议推迟到何时的问题。

    现行的法律法规对于什么样的情况和什么样的程序可以决定推迟多少天、什么样的情况绝对不可以推迟等问题没有具体规定。

    本次全国和地方人大常委会作出的关于推迟召开全国和地方人大会议的决定中也没有明确会议推迟到什么时候，只说“具体开会时间由全国和地方人大常委会另行决定。”

    假设这次全国和地方人代会推迟到四月、五月开会，必然与全国和地方人大会议事规则第二条规定的“大会会议于每年第一季度举行”相冲突。

    那么，全国和地方人大常委会召集人大会议能不能突破关于“第一季度”的规定？超过第一季度召开，是否合法有效？我们是否还要坚持从法解释层面寻求答案，抑或是直接由全国人大及其常委会做出一个政治决断，以便解决相关问题？

    关于会议推迟以后相关事项的补救措施，即因为会议的推迟而耽误的相关审议事项如何处理等问题。

    一是关于“提前一个月通知代表”的问题。根据全国和地方人大议事规则有关规定，全国和地方人大常委会在人大会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表。如果按照严格的立法解释，应该从全国和地方人大常委会推迟会议和重新决定会议时间的决定算起，正式开会日期开始倒推一个月，在这一个月前将会议日期和事项通知代表。

    那么，在全国和地方人大议程没有任何变化的情况下，“一个月”的通知期限是否还需要重新起算？是否能够基于效率的考量，从原来的二月第一次通知时开始起算，以便疫情结束后尽快召开人大会议？而不是按照之前第一次决定或者第二次决定推迟时间与正式开会日期的间隔计算。

    二是关于全国和地方人大撤销或者追认同级人大常委会的决定问题。全国和地方人大常委会决定推迟召开人代会，是在之前关于召开全国和地方人大会议的基础上作出的决定，假若要到第二季度才能举行，全国和地方人大常委会还要另行再作决定。那么，全国和地方人大前面两次依法作出的召开和推迟召开人大会议的决定是否有效？如果有效，应该以那一次为准？如果前两次作出的决定无效，是否应该撤销？当然，不可能撤销这个“推迟”的决定，重新退回到一季度去召开会议。但是第一次关于召开全国和地方人大会议的决定明显已经失效，不撤销行吗？

    三是关于年度财政预算和经济社会发展计划审批执行问题。依照预算法和各级人大关于审查批准财政预算和国民经济与社会发展计划的规定要求，每年初，全国和地方人大开会要审查预算，审查国民经济和社会发展计划，国务院、地方人民政府按照全国和地方人大审批的年度预算和经济计划执行。

 

    如果人大会议拖到一季度之后，甚至一直推迟放到七、八月再开，那么，就会发生年度预算和经济计划未经审批无法执行，要么就是未批先支、违规执行的情况，而这些问题正是因为人大会议推迟造成的。

    在人代会延期召开之前，全国和地方人大能否授权同级人大常委会先行审查批准，允许政府年度预算和经济计划执行，然后再提交人大会议予以追认。这样既能充分履行人大审查监督职能，又能保证政府财政预算和经济计划依法有效执行。



原文标题：张天科：人大会议推迟到一季度以后举行造成财政预算“未批先支”怎么办

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）