张天科：备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多

发布时间：2020-10-21 作者：张天科

    规范性文件备案审查是宪法、地方组织法、监督法赋予县级以上地方人大常委会的一项重要职权，也是地方各级人大常委会监督行政机关依法行政的重要手段之一。


 

    规范性文件备案审查是宪法、地方组织法、监督法赋予县级以上地方人大常委会的一项重要职权，也是地方各级人大常委会监督行政机关依法行政的重要手段之一。

 

    近年来，县级人大相继启动开展规范性文件备案审查工作，确保了规范性文件的合法有效，保障了宪法和法律在区域内的正确实施：但从目前对县级人民政府规范性文件备案审查工作的情况看，仍然存在制而不备、备而不审、审而不决、决而不刚、流于形式的现象，影响了人大的法律监督职能的有效发挥。
 

    一、当前规范性文件备案审查工作中存在的问题

    （一）被动要求审查的多，主动报送备案审查的少。目前，县级人大按照监督法的要求，普遍建立了规范性文件审查制度，要求政府制定的行政法规、规章、制度，和本级人民政府发布的决定、命令，以及乡镇人民代表大会作出的决议、决定，应当依法报送县级人大常委会备案审查。
 

    但从实际情况看，县级人大要求的多，相关方面主动报送的少，规范性文件是不催不报、滞后报送，有的故意规避人大审查，既不报备，又不经人大审查，便正式行文，对外公布施行，致使人大的备案审查形同虚设，不起作用；有些地方特别是部分区县，报备工作不落实，存在漏报甚至不报现象，个别区县换届以来报备文件数量为零。
 

    （二）程序性审查的多，实质性审查的少。规范性文件审查是一项专业性、知识性、法律性、技术性很强，而涉及面很宽的工作要求审查的主体必须熟悉相关法律法规，掌握相关专业技能，提出符合实际的审查意见；

    而从目前常委会组成人员和机关办事机构及工作人员的知识、专业、精力等情况看，不少县区尚未设立专门的备案审查机构，审查机制不完善，加之缺少相关熟悉法律政策的专门人员，规范性文件的备案审查工作形同虚设，备案审查工作仅仅满足于粗线条的过过程序，局限于常规性的决议、决定，难以对政府及其部门的法规条文进行实质性审查监督，这势必造成本级人民政府发布的决定、命令，或下一级人大做出的决议、决定，有时会有超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的现象，且这种现象不能及时被发现，必然会在社会上产生一些负面影响，有违法律尊严。

    （三）备档存查的多，审查纠错的少。规范性文件备案审查的出发点是备案，落脚点是审查，只有通过细致的审查才能判断其内容是否合法、是否适当，但目前基层人大“备而不审”、“备档存查”的现象较为普遍，有的仅仅负责收文、登记政府报送备案的规范性文件；有的则在登记基础上由各相关工委做形式上的审查。

    至于报备审查的规范性文件，是否与国家和省市法律法规相抵制，是否有超越法定权限，限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的情形，是否应该纠正或撤销，缺少措施和手段，审查后提出书面修改意见，依法对乡镇人民代表大会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查不合法予以撤销的少之又少，审查监督的职能未能有效发挥。
 

    二、造成规范性文件备案审查工作存在问题的原因分析

    （一）思想认识上有欠缺

    规范性文件备案审查制度是监督和规范行政行为的重要法律制度，是推进依法行政进程的重要手段。但由于思想认识还不到位，影响了规范性文件备案审查工作的开展。

    当前，一方面一些地方人大常委会还没有认识到人大备案审查制度的重要意义，有的抱着“多一事不如少一事”的心态，对备案审查工作存在畏难情绪，没有真正把这项工作摆上日程、落实到位，有消极应付的思想；

    另一方面更主要原因在于个别领导及部门对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够，没有把规范性文件监督工作作为全面推进依法行政，建设法治政府的重要内容，对于备案审查往往认为是负担，是多余的工作任务，主动接受人大监督的意识不强。

    （二）工作机制上不完备

    一是县级人民政府备案审查力量不足。县级人民政府法制机构是政府依法行政的中枢机构，也是依法行政的内部监督机构。

    规范性文件备案审查是依法行政的基础工作，必须首先由政府法制机构先行审查把关，因此，工作人员必须要有足够的时间和精力投入到工作中，才能做好这一工作。机构改革后，原县政府法制办合并到县级司法行政机关，由其承担政府法制机构的职能。

 

    但县级政府法制机构工作人员没有增设，专业力量仍然比较有限，备案审查队伍力量比较薄弱。虽然安排了专人负责规范性文件备案审查工作，但其除承担备案审查工作外往往还有法制机构其他繁重的工作任务，无法将主要精力放在备案审查工作上。

    二是县级人大常委会审查力量不足。当前，设区的市级人大常委会已经单独设立了法制委，承担立法和备案审查工作职能，专业力量相对县级而言较为充足。

    而县级人大法制委由从原内司工委分出单独成立，机构改革后又合并回内司工委（现为监察和司法委），因县级人大机关人员编制普遍紧缺，无法配置大量的法律专业人员，专业力量严重不足，因此从事备案审查工作的人员不仅要承担县人大监察和司法委的工作任务，还要承担起县人大法制委的工作，而规范性文件备案审查工作法律性、专业性都很强，加之量大面广，内容涉及经济社会发展的方方面面，现有的工作力量难以胜任繁重的规范性文件备案审查工作，不能将主要力量放在备案审查工作上，有时心有余而力不足。

    （三）审查界限标准上难把握

    一是法律规定不明确。虽然县以上地方各级人民政府有权通过备案审查、法规清理、执法监督等方式改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令，其中以备案审查为主，但从行政法上讲，行政部门制定规章以下规范性文件不属于行政立法范畴。

    而按照规定，只有行政立法才有审查的环节，对于规章以下的其他规范性文件的出台，法律并没有规定审查程序。

    在实践中，虽然一些内部规定也经过了备案审查，但由于缺乏“法律审查”环节的把关，这就给政府部门内部制定的政策规定与法律法规相抵触留下了空隙。

    二是行政机关对规范性文件监督制度本身存在缺陷。从理论上讲，虽然我们相信行政机关约束自己遵守法律，行政系统内部也会约束行政机关遵守法律。然而不能排除行政系统内部不能自我约束的情况。

    从制度设计上看，行政机关对规范性文件的监督无异于自己监督自己，在这些监督制度中，既没有行政行为的利害相关人参与，又没有建立社会监督的启动机制，缺少程序的发动者，使得上述监督形式有名无实。

    此外，备案制度缺少有效的程序规则，备案主体的权限、责任、处理程序和方式、时效等重要监督内容不够明确，因而无法顺利进行。

    三是审查范围界定难，标准把握难。目前，对规范性文件备案审查范围的界定问题一直得不到统一。

    如：以形式要件还是以实质要件作为备案审查范围的界定标准？对地方党委和政府联合发布的规范性文件到底由谁来审查？对监察委员会、人民法院和人民检察院发布的有关指导监察、审判、检察工作的规范性文件，该不该列入审查范围？还有就是规范性文件审查标准问题，包括合法性审查与合理性审查，实践中，关于合法性审查标准是比较清楚的，主要考量规范性文件的制定主体或合法性文件的内容是否超越权限、有无限制、剥夺权利或增加义务的情况，制定的程序是否合法，是否与宪法、法律、法规以及上级和本级人大及其常委会的决议、决定相抵触等。

    但合理性就面临难题了，监督法规定地方人大常委会有权撤销有三种不适当情形之一的决定或命令，但这个不适当是指越权制定的不适当，还是内容范围的不适当，尺度又该如何把握？诸如此类的问题，没有一个统一的标准，各地的做法也不完全相同，成为困扰和阻碍该项工作深入开展的羁绊之一。

    （四）备案审查结果上缺乏权威性

    根据《宪法》和各级组织法规定，各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，对行政规范性文件权力机关有权予以审查。

 

    但是权力机关对规范性文件的监督存在自身的局限性和具体操作上的困难，主要是在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体措施和办法，导致审查许多时候停留于表面，缺乏有针对性的具体审查意见，在规范性文件审查发现问题后，与有关部门协商难以达成一致意见时，缺乏有效的保障措施，审查机关的整改意见有时并不为制定机关所重视，在实际工作中也往往难以落实；同时从目前人大对规范性文件备案审查手段看，大多采用以被动审查为主、主动审查为辅的审查方式，这种审查方式注定了规范性文件备案审查制度在落实中的缺位，必然导致在现实中按要求该备案的不能备案，该报审的不愿报审、不主动报审或不按期报审，这使得规范性文件备案审查工作的权威性进一步下降。

    （五）纠错程序上实施难度大

    有件必审、有错必纠是规范性文件备案审件必须坚持的一个重要原则，但从目前各地备案审查的情况看，政府报审的规范性文件存在的问题依然较多，县级人民政府工作部门发布本应以县级人民政府名义发布的规范性文件。

    一方面县级人民政府出于行政管理或地方经济发展或利益驱动等其他实际需要，经其同意或者认可以县级人民政府工作部门名义行文，而因县级人民政府工作部门的文件不直接报送本级人大常委会进行备案审查，从而规避了审查。

    另一方面由于利益驱动，个别县级人民政府工作部门片面强调部门利益，本应发布规范性文件的以非规范性文件形式发布，擅自设定行政处罚或增加行政许可条件等内容，限制公民、法人和其他组织的权利，对其增设义务，如非法设定公民义务或剥夺公民权利，违反国家行政处罚法、擅自设定行政处罚内容，无权设定行政许可的机关擅自设定行政许可或增设行政许可条件等等，既不报县级人民政府法制机构备案，也不报本级人大常委会备案，规避了审查。对审查发现的这些问题，由于缺乏统一的纠错法律制度，人大督促制定机关自行纠正的程序实施比较困难，如果审查机关要求制定机关修改或废止，而制定机关拒不纠正，人大常委会如何启动撤销程序予以撤销缺少可借鉴的参考。

    三、依法做好规范性文件备案审查工作的建议与对策

    （一）要提高思想认识

    备案审查是一项宪法性制度，也是一项重要的宪法监督制度。无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都应从宪法实施和宪法监督的高度，不断增强开展备案审查工作的自觉性、责任感和使命感，切实担负起备案审查工作职责。

    一方面，作为报备机关，要认识到备案不是可有可无的简单告知与存档，而是必须履行的一项法定义务，要按照程序要求认真办理报备手续，做到“有件必备”。

    另一方面，作为审查机关，要认识到对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，也是一项重要职责，备案审查工作的重点在于审查，审查不是搞形式、走过场，而是审实质，动真格，做到“有备必审”，进而依法纠正规范性文件存在的问题，做到“有错必纠”，努力推进备案审查工作。

    （二）要完善工作运行机制

    当前，县级人大常委会要建立完善规范、完整、可操作性强的备案审查工作运行机制，就备案时间、审查形式、结果处理、责任追究等环节作出规定。

    要建立健全党委、人大、政府的备案审查衔接联动机制，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。要完善工作机制，在人大设立规范性文件备案审查专门工作机构，形成以常委会法制工作委员会牵头人大其他工作委员会和专门委员会分工负责，相互协作的工作运行机制。

    要完善政府内部监督程序，推进司法行政部门加强对规范性文件的合法性审查，及时清理不适应现实情况的规范性文件。同时应当对备案审查工作加强领导和协调，注重发挥县级人大常委会各专委的力量，明确职责、落实责任，形成备案审查工作合力。

    （三）强化审查机构的力量配备

    县级人大常委会要加强备案审查工作力量，应当招录更多法学专业尤其是行政法专业的优秀人才充实备案审查机构，选配有业务素养高、工作经验丰富、作风过硬、敢于担当的人员，聘请长期从事法律工作和法律教育、具有丰富法律专业知识和法律从业经验的人员担任法律顾问，建立健全专家智库，整合审查资源，善于借力借智，形成审查合力，为制定规范性文件和深化备案审查工作提供智力支撑。

    在对规范性文件进行备案审查时，可以邀请上一级人大常委会负责备案审查人员参与，有利于形成联动机制、工作合力，也有利于工作交流，促进规范性文件备案审查工作整体水平的提升。加快推进备案审查信息平台建设，实现备案审查工作规范化、数字化和智能化。
 

    （四）科学界定备案审查范围和标准

    首先必须明确备案审查的范围，即要搞清楚备什么查什么的问题。

    从法理上讲，规范性文件，是除法规、规章以外的，由本级行政机关依照法定权限和规定程序制定，涉及公民、法人和其他组织权利和义务，并具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件，以及监委会、法院、检察院的规范性文件。这是基本定义，而通常纳入备案审查范围的规范性文件还应符合一些基本标准和要求。

    在实际工作中，判断一规范性文件是否需要报备，不能拘泥于文件外在的形式名称，而应正确把握《监督法》规定的规范性文件的含义及范围，着眼于文件的实际作用和功能。

    必须秉持宪法监督理念，按照党的十八届中全会提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，从保障公民合法权益，维护国家法制统一出发，正确理解和把握现行法律的相关规定，逐步拓宽报备范围，努力实现全覆盖，真正做到把所有涉及公民、法人和其他组织权利义务的、具有普遍约束力、并可以反复适用的规范性文件均纳入备案审查范围，党政联合制发的规范性文件依法应在备案审查范围内。

    其次，严格把握审查标准。无论是下一级人大作出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件。因此，对规范性文件的审查，要注意把握两条标准：一是制定的程序是否合法，有无违法现象；二是条款内容否适当，合理。

    （五）严格规范备案审查程序

    县区人大常委会收到报送备案的规范性文件，或者收到公民、法人和其他组织后对规范性文件进行审查的建议后，即进入审查程序。　　

    一要及时备案。规范性文件应当在公布后的三十日内报有关机关备案，县级人大常委会收到规范性文件相关材料，以及公民、法人和其他组织后对规范性文件进行审查的建议后，人大常委会要做好接受、登记和分送工作。

    二要强化审查工作。县级人大常委会相关工作委员会接到分送审查的规范性文件后，对规范性文件主动开展的审查工作。相关工作委员会在两个月内完成审查工作，并将审查结果报至人大常委会备案审查综合机构，综合机构同步开展审查，在两个月内完成审查工作。常委会备案审查综合机构还可以邀请有关方面的同志就相关问题进行论证、听证等，并视情况决定是否向常委会分管领导进行汇报。
 

    三要强化处理工作。经研究论证，认为规范性文件不存在不适当情形的，报常委会备案审查综合机构同意，审查当然终止；如果认为文件存在不适当情形的，向文件制定机关提出书面审查意见，要求制定机关认真研究处理。

    （六）落实备案审查责任
 

    一要明确备案审查责任。规范性文件的备案审查责任体系，既包括审查机关的审查责任，也包括制定机关的配合责任；既包括规范性文件实体审查责任，也包括程序审查责任；既包括规范性文件合法性审查责任，也包括合理性审查责任；既包括审查机关违法审查责任，也包括不作为、延迟作为责任。

    一方面是审查主体在审查过程中的程序责任。审查机关在审查过程中自身应严格遵循程序要求，该听取意见的要听取意见，该反馈的要反馈，该公开的要公开，否则应承担程序违法责任。尤为值得强调的是，审查应坚持社会公开原则。也就是说，从备案审查的起始阶段至进行审查和发布审查结果过程中，对不涉及国家秘密等可予公开的内容时，不仅应向制定主体，还应向社会公开相关审查内容，将审查活动置于社会监督之下，从而促使审查行为合法有效。

    另一方面是制定机关的配合责任。制定机关应按照法律要求及时向备案审查机关报送规范性文件，未在法定时间内报送的应承担相应责任。规范性文件在审查过程中，审查机关要求制定机关说明相关情况的，应予以积极配合协助。规范性文件在被确认撤销或改正后，制定机关有责任在法定时间内撤销或改正该规范性文件。因该规范性文件造成公民、法人或其他组织权益损失的，还应承担相应责任。

    二是完善督促纠正机制，强化责任追究。经人大常委会审查综合机构审查发现有问题的备案件，或认为某规范性文件存在不适当的问题，要与制定机关加大沟通协调力度，督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题，对不自行纠正的，依法提出审查意见；拒不纠正的，依法予以撤销。同时，对规范性文件该报备不报备、不在法定时间报备、需纠正不纠正以及违法或不当规范性文件造成不良后果或恶劣影响的，人大常委会要对规范性文件制定机关，运用询问、质询、特定问题调查等监督手段，强化责任落实。只有这样，才能使备案审查制度落实到位，真正做到“有件必备、有备必审、有错必纠。”

原文标题：张天科：备而不审 审而不决 县级人大规范性文件备案审查问题多多

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）