高伟：全国人大立法程序的发展历程

发布时间：2021-03-24 作者：高伟

    全国人民代表大会组织法修正草案和全国人民代表大会议事规则修正草案如期提请十三届全国人大第四次会议审议并最终表决获得通过，此次修改这两部法律，已经涉及到了全国人大立法程序的各个环节。

    一、大会修改的两部法律均涉及到了全国人大立法程序

    全国人民代表大会组织法修正草案和全国人民代表大会议事规则修正草案如期提请十三届全国人大第四次会议审议并最终表决获得通过，此次修改这两部法律，已经涉及到了全国人大立法程序的各个环节。

    首先，增加了提案主体，规定国家监察委员会同主席团、常委会、各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院一样，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，当然这还包括法律案在内。

    其次，在审议程序上，将负责统一审议法律草案的法律委员会更名为宪法和法律委员会，并增加了职责。精简了法律案的审议程序，明确法律草案修改稿在各代表团审议后，经进一步修改可直接提出表决稿交付大会表决，减少了实践中草案建议表决稿的审议环节。

    再次 ，吸收历年大会议案表决办法的有关内容，对表决程序和表决方式在法律上作出明确规定，这样修改后，不再需要像以往那样在每次大会开会时由主席团专门通过本次会议的议案表决办法。

    最后，还增加规定：大会通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果报告等相关立法文件，应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网上刊载。

    以上这些修改完善，恰恰涵盖了全国人大立法程序的提案、审议、表决和公布诸环节。

    此次修改是这两部法律自公布施行以来的首次修改，是坚持党的全面领导、加强全国人大政治建设的重要举措；是坚持全过程民主、保证和发展人民当家作主的制度保障；是深入总结实践经验、坚持和完善人民代表大会制度的客观要求；是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

    从1954年第一届全国人民代表大会的召开至今已有65个年头了，期间经历了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法、1954年和1982年全国人大组织法、1989年全国人大议事规则、2000年和2015年立法法和今年对全国人大组织法和全国人大议事规则的修改，全国人大包括立法程序在内的议事程序经历了从建立到发展，不断完善的过程。

    二、在提案主体方面

    1954年全国人大组织法第八条规定：中华人民共和国主席、副主席，全国人民代表大会的代表、主席团、常务委员会和各委员会，国务院，都可以向全国人民代表大会提出议案。

    1982年全国人大组织法第九条规定：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。

    第十条还规定：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。

    此后相继制定并公布的全国人大议事规则和立法法基本上维持了全国人大组织法的上述规定，未作任何改动。

    根据党的十九大和十九届二中、三中全会精神，十三届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：各级监察委员会是国家的监察机关，由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。

    宪法和监察法规定：监察委员会依照法律独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法第一百二十四条第四款规定：监察委员会的组织和职权由法律规定。凡是涉及监察委员会职权需要全国人大或者其常委会作出决定或者制定成为法律，由国家监察委员会向全国人大及其常委会提出包括法律案在内的议案理所当然。所以增加了国家监察委员会为提案主体。

    三、在审议程序方面

    全国人大审议法律案离不开专门委员会的参与。1954年全国人大组织法规定，全国人大设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。在全国人大开会期间开展工作。而在闭会期间还存在的，只有民族委员会和法案委员会。“文革”期间专门委员会停止了活动。

    1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议又重新设立了民族委员会、法案委员会和预算委员会。

    1982年宪法为了进一步发挥人民代表大会的作用，加强人大同“一府两院”的协调和对“一府两院”的监督，参考国外议会的经验，明确规定，全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。 

    1983年六届全国人大第一次会议按照宪法的规定设立了上述六个专门委员会。1988年3月，七届全国人大第一次会议根据需要增设了内务司法委员会，1993年3月，八届全国人大第一次会议又增设了环境与资源保护委员会。1998年3月，九届全国人大第一次会议又增设了农业与农村委员会。十三届全国人大第一次会议将内务司法委员会更名为监察和司法委员会，并设立了社会建设委员会。根据宪法规定，将原来的法律委员会改更名为宪法和法律委员会，至此，全国人大共设立了十个专门委员会。这在全国人大组织法中有所体现。

    党的十九届三中全会通过的《党和国家机构改革方案》提出，宪法和法律委员会除了承担统一审议法律草案外，还承担推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于宪法和法律委员会职责问题的决定》予以确认，这次修改全国人大组织法时在第三十九条最终以法律的形式固定下来。

    关于法律草案的审议程序也经历了发展过程。在《立法法》公布前但确切的说是在2007年以前，法律案在大会全体会议听取提案人作的说明，各代表团审议后，主席团会议审议通过法律委员会关于法律草案审议结果报告，直接决定将法律草案提请大会全体会议表决，未再次对法律草案修改稿的审议。那时的全国人大会议往往分为两个阶段，第一阶段听取和审议政府工作报告、五年规划、计划报告和计划草案、预算报告和预算草案，主席团会议决定将上述报告的决议草案提请大会全体会议表决。第二阶段听取法律草案的说明、全国人大常委会工作报告、最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告，主席团会议决定将修改后的法律草案和决议草案提请大会全体会议表决。由此可见，各项决议草案同修改后的法律草案一样，未经各代表团审议便直接交付大会全体会议表决。

    为了充分发扬民主，提高审议质量，使法律案得到充分的审议。2007年3月8日十二届全国人大第五次会议第二次全体会议上，听取了全国人大常委会副委员长王兆国作的关于物权法草案的说明，受国务院委托，财政部部长金人庆作的关于企业所得税法草案的说明。3月12日主席团第二次会议通过了法律委员会关于上述法律草案审议结果的报告，决定将法律草案修改稿提请各代表团审议。3月15日主席团第三次会议通过了法律委员会关于上述法律草案修改稿修改意见的报告，决定将法律草案建议表决稿提请各代表团审议。3月16日在大会闭幕前召开的主席团第四次会议通过了法律委员会关于物权法草案建议表决稿修改意见的报告指出：3月15日下午，各代表团对物权法草案建议表决稿进行了审议，一致同意草案建议表决稿。同时，有的代表再次提出，物权法草案应增加规定国防资产归国家所有。法律委员会经认真研究，依据国防法第三十七条第二款关于“国防资产归国家所有”的规定，建议在物权法草案第五十二条中增加一款，作为第一款，规定：“国防资产属于国家所有。”这一条的原条文改作第二款。还指出：草案表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议经主席团审议通过后，提请本次会议表决。这次的主席团会议决定将物权法草案表决稿、企业所得税法草案表决稿和各项决议草案表决稿提请大会全体会议表决。

    以后召开的全国人大会议审议法律案，都要经过法律草案的审议、法律草案修改稿的审议和法律草案建议表决稿的审议，最后法律委员会根据各代表团的审议意见提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决通过。各项决议草案也经各代表团审议后，主席团决定将表决稿提请大会全体会议表决。

    从立法实践经验看，各代表团审议法律草案建议表决稿过程中，除了物权法草案建议表决稿进行修改外，几乎未提出过任何修改意见。这次修改的全国人大议事规则第二十六条第一款规定：列入会议议程的法律案，大会全体会议听取关于该法律案的说明后，由各代表团审议，并由宪法和法律委员会、有关的专门委员会审议。宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案、有关法律问题的决定草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团审议通过后，印发会议。第二款规定：修改稿经各代表团审议，由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。以后，不再对法律草案建议表决稿的审议了。

    刚刚闭幕的十三届全国人大第四次会议于3月5日上午开幕，11日下午闭幕，历时七天，共召开三次全体会议，四次主席团会议。此次会议的议程包括审议全国人大常委会关于提请审议全国人大组织法修正草案的议案、关于提请审议全国人大议事规则修正草案的议案、关于提请审议全国人大关于完善香港特别行政区选举制度的决定草案的议案，都是按照本次会议通过后的全国人大议事规则规定的程序审议通过的。

    在3月5日的开幕会上，除了听取李克强总理作的《政府工作报告》，印发十四五规划和2035年远景目标纲要草案、年度计划报告和计划草案、年度预算报告和预算草案外，还听取了受全国人大常委会委托，王晨副委员长分别作的关于全国人大组织法修正草案、全国人大议事规则修正草案和全国人大关于完善香港特别行政区选举制度的决定草案的说明。按照大会日程，3月8日上午代表团小组会议审议了上述两个修正草案和决定草案。

    在3月9日召开的主席团第二次会议上，听取并通过了全国人大宪法法律委主任委员李飞分别作的宪法和法律委员会关于上述两个修正草案和决定草案审议结果的报告，决定将全国人大关于修改全国人大组织法的决定草案、关于修改全国人大议事规则的决定草案和全国人大关于完善香港特别行政区选举制度的决定草案修改稿提请各代表团审议。

    在3月10日下午召开的主席团第三次会议上，听取并通过了全国人大宪法法律委主任委员李飞分别作的全国人大宪法和法律委员会关于修改全国人大组织法的决定草案、关于修改全国人大议事规则的决定草案、关于完善香港特别行政区选举制度的决定草案修改稿修改意见的报告。会议经过表决，通过了上述报告和决定草案表决稿，决定将三个决定草案表决稿提请大会全体会议表决。而未像往常一样将决定草案建议表决稿提请各代表团审议后再由主席团第四次会议决定将表决稿提请大会全体会议表决通过。

    四、关于表决程序

    表决制度是现代民主制度的核心。法律草案的表决是全国人大以法定形式对法律草案表示最终的意见，从而决定法律案是否成为法律。这是法律制定程序中具有决定意义的一个步骤。

    1954年全国人大组织法第十三条规定：全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，采用无记名投票方式或者采用举手表决方式。

    1982年全国人大组织法第十八条规定：全国人民代表大会会议进行选举和通过议案，由主席团决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其它方式。

    1989年制定的全国人大议事规则第五十三条曾经规定：会议表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。宪法的修改，采用投票方式表决。

    每次大会开幕前召开的主席团第一次会议还专门通过表决议案办法，对表决方式作出规定。由此可见，大会表决议案主要有无记名投票、举手和无记名按表决器方式。

    无记名投票方式虽然无记名，有隆重的仪式感，但是程序繁琐，耗时时间长，只适用于表决宪法修正案和决定国务院组成人员的人选和中央军事委员会副主席和委员的人选。

    长期以来，各级人大及其常委会表决各项议题普遍采用举手方式。在中国传统人情社会和特定政治环境下，举手表决难免让部分代表产生顾虑，不利于保障他们充分履行职责。

    1990年七届全国人大第三次会议开始，大会全体会议表决议案采用无记名按表决器方式，这种方式具有保密性，并且快速准确，有利于提高会议的效率。

    这次修改全国人大人大议事规则总结以往的经验，在第六十条中规定：会议表决议案采用无记名按表决器方式。如表决器系统在使用中发生故障，采用举手方式。宪法的修改，采用无记名投票方式表决。预备会议、主席团会议表决的方式，适用本条第一款的规定。以后，大会主席团第一次会议不再通过本次会议表决议案的办法。

    关于表决通过所需要的法定人数和计算基准，各国的规定也不尽相同。根据宪法第六十四条规定，宪法的修改，由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过，法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过即可。

    对于计算基准各国规定有所不同，各国的表决一般有三种计算基准：第一，出席表决比例制。这种方式以出席而参加表决的人数为计算基准，出席而不参加表决(弃权或投白票)的不计算在内。第二，出席会议比例制。这种方式以全体出席人数为计算比例的基准，而不问其参加表决与否。第三，全体成员比例制。这种方式以全体议员人数为计算比例的基准，而不问其是否出席或是否参加表决。

    很显然，我国表决计算基准则全体成员比例制，即以全体代表人数为计算比例的基准，没有出席或者虽然出席而未参加表决的都必须计算在内。全国人大议事规则第四条规定：全国人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。每次全体会议开始前主持人都要向全体代表报告实有代表人数、出席人数和缺席人数，出席人数是否符合法定人数。

    以前主席团第一次会议通过的表决议案办法曾经规定：本次会议采用无记名按表决器方式，以全体代表的过半数通过。表决时，代表可以按赞成键，可以按反对键，也可以按弃权键。未按表决器的不计入表决票数。后一句话显然不符合宪法的规定，这一定程度上剥夺了这些代表的表决权。还好后来的通过的表决议案办法删除了“未按表决器的不计入表决票数”这一句话。

    五、法律的公布问题

    关于法律的公布，同样经历了发展过程。1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。只有全国人大“修改宪法”，“制定法律”。全国人大常委会“制定法令”。该宪法第四十条规定：中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律和法令。1975年宪法取消了国家主席的设置，没有规定法律的公布主体。

    1978年宪法未恢复国家主席的设置，但是第二十六条规定：全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作；接受外国使节；根据全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律和法令，派遣和召回驻外全权代表，批准同外国缔结的条约，授予国家的荣誉称号。

    1982年宪法恢复了国家主席的设置，规定全国人大及其常委会制定的法律一律由国家主席公布。然1982年12月4日通过的《第五届全国人民代表大会第五次会议关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》指出：第五届全国人民代表大会第五次会议决定：在第六届全国人民代表大会第一次会议根据本次会议通过的《中华人民共和国宪法》选出中华人民共和国主席、副主席和下届全国人民代表大会常务委员会以前，本届全国人民代表大会常务委员会和全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长继续分别按照一九七八年本届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十五条和第二十六条的规定行使职权。《国务院组织法》等法律仍由委员长签署全国人大常委会委员长令公布的。

    《中华人民共和国立法法》除了重申宪法规定以外，第五十八条第一款规定：签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。第五十九条第三款规定：法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。

    除此之外，立法法对法律的刊载作出了规定，第五十八条第二款规定：法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。第三款规定：在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。

    这次修改全国人大议事规则第六十五条进一步规定：全国人民代表大会通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网上刊载。

    栗战书委员长在今年全国人大会议上作的全国人大常委会工作报告透露，修改全国人大常委会议事规则将被列入今年立法计划，届时大会修法的成果必然体现在常委会议事规则中，包括：国家监察委员会可以向常委会提出议案。将法律委员会修改为宪法和法律委员会并扩大职责。简化法律案审议程序，明确法律草案修改稿在常委会分组会议审议后委员长会议将表决稿提请常委会全体会议表决。固化常委会全体会议表决方式，一律无记名按电子表决器方式表决。最后，常委会通过的法律、决议、决定、发布的公告，以及法律草案的说明、修改情况的汇报、审议结果报告等相关立法文件，应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网上刊载。以达到法律之间的衔接。与此同时，小编建议应当在常委会议事规则中完善委员长会议的职责，明确宪法解释机制，加强宪法解释工作，健全常委会人事任免权，等等。总之，就是将在实践中常委会工作中一些比较好、成熟的经验吸收到这部法律中。

原文标题：高伟：全国人大立法程序的发展历程

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　高伟/文）