滕修福：全国人大议事规则修正——会议制度和工作程序更加完善

发布时间：2021-03-26 作者：滕修福

    《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（简称“全国人大议事规则”，于1989年4月4日七届全国人大二次会议通过施行）是关于全国人民代表大会会议制度和工作程序的基本法律，是全国人大依法行使职权的重要制度保障。

    《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（简称“全国人大议事规则”，于1989年4月4日七届全国人大二次会议通过施行）是关于全国人民代表大会会议制度和工作程序的基本法律，是全国人大依法行使职权的重要制度保障。

    全国人大议事规则已实施32年，一直没有作过修改。因此，有必要深入总结人民代表大会制度发展和人大工作的实践经验，把一些成熟的、行之有效的做法通过法律制度固定下来，持续从新的实践中获取生机活力，推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。

    自去年8月以来，全国人大议事规则已经过全国人大常委会一审、二审，并于今年3月5日召开的全国人大会议进行了三审通过。

    本次全国人大议事规则修正，对于新时代更好地坚持党对人大工作的全面领导，切实加强全国人大及其常委会的政治建设，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行，具有重要和深远的意义；对于坚持以人民为中心，巩固和发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，保证全体人民更好地通过人民代表大会制度行使国家权力，具有重大的现实意义。

    修改完善全国人大会议制度和工作程序，是深入总结实践经验、坚持和完善人民代表大会制度的客观要求；是深化党和国家机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。

    下面，笔者对本次全国人大议事规则修正的主要亮点作一解读。

    （一）补充完善决定人大会议召开的主体。在原全国人大议事规则第二条所规定的全国人大会议在每年第一季度召开的基础上，补充规定：“会议召开的日期、地点，由全国人民代表大会常务委员会决定并予以公布。” （现第二条第一款）

    总结此次新冠肺炎疫情发生后常委会决定适当推迟召开大会的实践做法，增加规定：“遇有特殊情况，全国人民代表大会常务委员会可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，全国人民代表大会常务委员会可以另行决定或者授权委员长会议决定，并予以公布。”（第二款）

    笔者认为，本次全国人大议事规则修改，增加规定了特殊情况下提前或推迟人大会议的召开，也可以由委员长会议决定，为地方人大遇特殊情况提前或推迟召开人大会议提供了组织法样本。实践中，地方人大会议因特殊情况推迟或提前召开的情况时有发生。建议下一步地方组织法或议事规则修改也应该作相应补充完善。

    （二）补充规定法律草案会前组织代表研讨。在原规则第六条所规定的法律草案提前一个月发给代表的基础上，补充规定：“全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会会议举行前，可以组织代表研读讨论有关法律草案，征求代表的意见，并通报会议拟讨论的主要事项的有关情况。”（现第六条第二款）有助于代表对法律草案进行深入细致的审议。

    （三）补充规定委员长主持第一次主席团会议。依据现有做法，在原规则第十一条所规定的委员长召集主席团第一次会议的基础上，进一步补充明确主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集“并主持，会议推选主席团常务主席后，由主席团常务主席主持。”（现第十一条）

    （四）补充完善会议纪律和请假制度。针对现实存在的问题，在原规则第十六条所规定的代表应当出席会议、缺席会议必须请假的基础上，进一步补充规定，缺席会议“应当向会议秘书处书面请假。秘书处应当向主席团报告代表出席会议的情况和缺席的原因。”（现第十五条第一款）并严明会议纪律：“代表应当勤勉尽责，认真审议各项议案和报告，严格遵守会议纪律。”（第二款）有助于增强代表出席人大会议的法定性和履职行权意识。

    （五）补充涉及国家监委事项。依据宪法和监察法的相关规定，在原规则第十七条所规定的法定列席全国人大会议人员中，加入“国家监察委员会主任”（现第十六条）；在原规则第二十一条所规定的提出议案主体中，加入“国家监察委员会”（现二十三条）；在原规则第三十四条所规定的人选中，加入“国家监察委员会主任的人选”（现三十八条）；在原规则第三十八条所规定的辞职对象中，加入“国家监察委员会主任”，并增加规定“国家监察委员会主任”缺位的，可以在“国家监察委员会副主任”中决定代理人选（现第四十三条）；在原规则第三十九条所规定的罢免对象中，加入可以提出对“国家监察委员会主任”的罢免案（现第四十四条）；在原规则第四十二条所规定的质询对象中，同时加入可以书面提出对“国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院”的质询案（现第四十八条）。

    笔者认为，本次全国人大议事规则修正，对下一步地方组织法、地方人大议事规则等相关法律法规的修改，具有借鉴和指导意义。笔者建议，在地方“一府（政府）一委（监委）两院（法院、检察院）”新格局下，下一步地方组织法、监督法以及人大议事规则等法律法规的修改，也要相应补充加入地方监委的相关内容，以适应新时代深化监察体制改革法治化的需要。

    （六）新增设立会议发言人制度。根据全国人大已有做法和今年大会的实践经验，在原规则第十八条所规定的“全国人民代表大会会议举行新闻发布会、记者招待会”（现第十八条第一款）基础上，新增规定:“全国人民代表大会会议设发言人，代表团可以根据需要设发言人。”（第二款）并进一步明确：“秘书处可以组织代表和有关部门、单位负责人接受新闻媒体采访。代表团可以组织本代表团代表接受新闻媒体采访。”（第三款）“大会全体会议通过广播、电视、网络等媒体进行公开报道。”（第四款）有助于进一步公开会议相关信息。

    （七）新增规定合理安排会议进程。总结此次新冠肺炎疫情特殊背景下会期短而精的实践经验，新增第二十一条规定：“全国人民代表大会举行会议，应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率。各代表团应当按照会议日程进行审议。”有助于会期长短和会议进程的弹性安排。

    （八）新增规定会议信息化建设。新增第二十二条之规定，“全国人民代表大会会议运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频等方式为代表履职提供便利和服务。”另外，在现规则第十七条中也有明确：“会议简报、发言记录或者摘要可以为纸质版，也可以为电子版。”有助于进一步推动“互联网+会议”信息化建设。

    （九）调整完善法律草案表决程序。在原规则第二十四条第二款所规定的将修改后的法律案提请全体会议表决的基础上，调整为：“修改稿经各代表团审议，由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。”（现第二十六条第二款）

    （十）明确全国人大常委会先行审理法律案。本次规则修正，根据多年来的实践做法并参照立法法的规定，新增规定，“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向全国人民代表大会常务委员会提出，经全国人民代表大会常务委员会会议依照有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议。”（现第二十七条第一款）

    （十一）调整完善法律草案公开征求意见原则。在原规则第二十五条关于重要基本法律草案，“可以”公布并广泛征求意见的基础上，调整规定，“全国人民代表大会常务委员会对准备提请全国人民代表大会审议的法律案，应当将法律草案向社会公布，广泛征求意见”；并补充规定：“但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。”（现第二十七条第二款）明确了公开是常态、不公开是例外的法律草案公开征求意见原则。

    （十二）新增规定议案不列入议程后续处理程序。总结实践经验，新增第三十一条之规定，“一个代表团或者三十名以上的代表联名提出的议案，经主席团决定不列入本次会议议程的，交有关的专门委员会在全国人民代表大会闭会后审议。有关的专门委员会进行审议后，向全国人民代表大会常务委员会提出审议结果报告，经全国人民代表大会常务委员会审议通过后，印发全国人民代表大会下次会议。”

    （十三）调整完善计划预算和规划纲要审查规定。根据预算法、监督法等相关法律规定和实践做法，将原规则第三十一条所规定的“一个月前”向全国人大财经委汇报计划、预算初步方案，调整延长为“四十五日前”，并补充规定：“财政经济委员会进行初步审查时应当邀请全国人民代表大会代表参加。”（现第三十四条）将原规则第三十二条计划、预算的表述进行了相应调整（现三十五条）。新增第三十七条之规定，明确国民经济和社会发展规划纲要的审查、批准和调整程序，参照计划审查、批准和调整程序的规定执行。

    （十四）新增规定组织宪法宣誓仪式。按照宪法和全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定以及宪法宣誓的现有做法，新增第四十二条之规定，“全国人民代表大会选举或者决定任命的国家机构组成人员在依照法定程序产生后，公开进行宪法宣誓。宣誓仪式由主席团组织。”

    （十五）调整简化全国人大常委会委员辞职程序。将原规则第三十八条所规定的全国人大常委会接受全国人大选举对象辞职上报“确认”程序，简化为“报告”程序，即：“全国人民代表大会常务委员会接受全国人民代表大会常务委员会委员辞职的，应当向全国人民代表大会下次会议报告。”（现第四十三条第三款）也就是将常委会接受常委会委员辞职的决定书面印发大会全体代表，不列入大会议程，不进行表决。

    （十六）明确全国人大代表职务终止其人大职务相应终止公告程序。新增第四十六条之规定，“全国人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员，辞去全国人民代表大会代表职务的请求被接受的，其全国人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止，由全国人民代表大会常务委员会予以公告。”这一规定，选举法实际上也有明确（第五十六条）。

    笔者认为，本次全国人大议事规则修正特别增加这一条与选举法第五十六条第一款已有规定的内容，似乎有点多余。

    （十七）补充“两高”负责人员列席代表团会议。根据现实需要，在原规则第四十一条第二款所规定的代表团全体会议审议政府工作报告和计划、预算报告，国务院及各部门负责人列席会议的基础上，补充规定代表团全体会议审议“最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告”的时候，“最高人民法院、最高人民检察院负责人或其委托的人员应当分别参加会议，听取意见，回答询问。”（现第四十七条第二款）

    （十八）新增“一委两院”可以作为质询对象。依据监督法和监察法的相关规定，在原规则第四十二条所规定的可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案的基础上，补充规定可以提出对“国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院的质询案。”（现第四十八条）

    （十九）对代表会议期间的发言进行限定。新增第五十六条之规定，“代表在全国人民代表大会各种会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行。”

    （二十）立法明确议案表决程序和方式。以往每次全国人大主席团第一次会议均通过本次大会表决议案办法，该办法相关内容历年都是相同的。

    本次规则修正，吸收历年大会议案表决办法的有关内容，对表决程序和表决方式在法律上作出明确规定。

    在原规则第五十二条新增第四款明确：“会议表决时，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。”（现第五十九条第四款）在原规则第五十三条所规定的采用投票、举手表决方式的基础上，调整明确：“会议表决议案采用无记名按表决器方式。如表决器系统在使用中发生故障，采用举手方式。”（现六十条第一款）并新增第三款规定：“预备会议、主席团会议表决的方式，适用本条第一款的规定。”

    今后大会表决议案可直接依据上述条款规定，不再需要由大会主席团通过专门的表决议案办法，删除了原规则第十条主席团第一次会议的第三项“表决议案的办法”的决定事项（现第十条）。

    （二十一）新增专章明确会议决定事项公布刊载程序。根据现有做法和议事公开原则，新增第六十一条之规定，大会选举人员、决定任命的中央军事委员会成员、通过的全国人大专门委员会成员，“以全国人民代表大会公告予以公布”，大会决定任命的国务院组成人员，“由中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定，签署主席令任命并予以公布”；

    新增六十二条之规定，“国家机构组成人员在全国人民代表大会会议期间辞职或者被罢免的，适用本规则第六十一条规定的公布程序。”

    新增第六十三条之规定，宪法修正案，“以全国人民代表大会公告予以公布”；

    新增第六十四条之规定，“全国人民代表大会通过的法律，由中华人民共和国主席签署主席令予以公布。” 

    新增第六十五条之规定，“全国人民代表大会通过的法律、决议、决定，发布的公告，以及法律草案的说明、审议结果报告等，应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网上刊载。”

    （二十二）做好“一法一规则”统筹和衔接，避免相关条款简单重复。涉及全国人大会议制度和工作程序的原全国人大组织法（一法）第一条第二款、第二条、第五条第二款、第八条，第九条和第十条有关议案处理程序的内容，第十一条、第十二条，第十六条有关质询案处理程序的内容，第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条，与原全国人大议事规则（一规则）相关条款的内容相重合，本次“一法一规则” 修正，统筹衔接到现规则中，现全国人大组织法不再重复。

    同时，涉及全国人大组织制度和工作制度的相关条款，在现全国人大组织法中体现，现规则中不再重复。

    即原规则第二条的“全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以召开全国人民代表大会临时会议。”和原规则第十五条：“全国人民代表大会会议设立秘书处。秘书处由秘书长和副秘书长组成。秘书处在秘书长领导下，办理主席团交付的事项和处理会议日常事务工作。副秘书长协助秘书长工作。”这些内容合并到现全国人大组织法相关条款中。

原文标题：滕修福：全国人大议事规则修正——会议制度和工作程序更加完善

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　滕修福/文）